融资模式与农村污水治理研究 本文关键词：污水，融资，治理，农村，模式
融资模式与农村污水治理研究 本文简介：摘要：农村污水治理涉及范围广、工作量繁重、资金需求大，只依赖政府资金和技术难以全面开展工作。农村污水治理存在村民环保意识有待加强、资金投入缺乏等问题。实施PPP模式的具体路径选择是；坚持绩效考核与企业收益直接相关的原则、坚持政府与企业风险责任共担的原则、坚持后续监管制度良好运行的原则。关键词：农村污
融资模式与农村污水治理研究 本文内容：
摘要：农村污水治理涉及范围广、工作量繁重、资金需求大，只依赖政府资金和技术难以全面开展工作。农村污水治理存在村民环保意识有待加强、资金投入缺乏等问题。实施PPP模式的具体路径选择是；坚持绩效考核与企业收益直接相关的原则、坚持政府与企业风险责任共担的原则、坚持后续监管制度良好运行的原则。
关键词：农村污水治理；PPP模式；路径选择；眉山市丹棱县
一、引言
自乡村振兴战略工作全面开展以来，“三农”问题始终是党中央和各地方区域高度重视的领域。战略发展中的一项重要任务，就是要致力改善农村人居环境，实现建设美丽宜居乡村。四川省共有4.5万个行政村单位，乡村人达4000余万人，村落呈现散居、分布量大、貌差异大的特征，乡村环境治理工作开展艰难。四川省住房部于2018年8月发布《四川省农村人居环境整治三年行动实施方案》，明确了乡村环境的建设目标和主攻方向。其中，污水排放问题已经逐渐成为成农村人居建设工作中最主要的“短板”。截至2018年8月，四川省农村生活污水平均处理率只有20％，远远低于任务目标。农村污水整治工作涉及范围广，工作量繁重，资金需求大，只依赖政府资金和技术难以全面开展工作。四川省政府积极贯彻落实党中央《关于改善农村人居环境的指导意见》，规范和推广PPP（政府与社会资本合作）模式，通过特许经营等方式吸引社会资本参与农村垃圾污水处理项目，实现农村产业融合发展与人居环境改善互促互进。二、农村污水治理现状与存在的问题
（一）农村污水治理现状
目前，我国共有4万多个镇、乡，60万个行政村，250万个自然村，约7亿农村人口，农村生活污水排放平均5000多万吨/天。截至2016年底，乡镇对生活污水的处理率为18.8％，而农村对生活污水的处理率为12.8％[1]。农村污水主要来自居民生活污水，以COD、氮磷、悬浮物及病菌为主要污染物，成分简单、生化性良好，但是排放相对分散，难以从源头集约控制。大量未经处理的污水直接或间接排入河道水系，是造成河水污然，自然生态和人居环境破坏的重要原因。然而，全面整治污水并不是一个能快速解决的问题，要实现“到2020年，使30%的村镇人口得到比较完善的公共排水服务，并使中国各重点保护区内的村镇污水污染问题得到全面有效的控制”的目标，2019—2020年或许将成为攻克污水问题的关键时期。
（二）农村污水治理存在的问题
农村环保基础设施建设和维护机制薄弱。近年来，乡村振兴和扶贫攻坚工作深入展开，生产、生活基础设施建设水平相较以前已经得到很大提升，但是生态保护基础设施却往往得不到重视。当前，没有垃圾收集处理的建制村还有40％，未修建立废水处理系统的建制村还有78％以上[2]。在建成污水处理设施和管网的村落，也很容易出现破漏、污染物堵塞、入户管道损坏等质量问题，后期维护机制欠缺已成为农村污水治理失败的最主要原因之一。污水排放设施的“瘫痪”，不仅将困扰居民日常生活，还有可能造成严重的“二次污染”。1.村民环保意识有待加强由于农村污水大多以家庭为单位分散排放，难以标准化监督和管理，因此要从根本上解决治理问题，关键是要打好“思想战”。农村普查结果显示，村民的环保意识在地域上存在很大偏差，在欠发达的西部地区，人们最为关心的还是经济增长和就业的问题，环保生态的理念欠缺，村民往往意识不到个体行为对于村落可持续性发展和人居环境的影响，对政策也大多持观望态度，参与性不高。2.资金投入缺乏市场信息显示，生活污水的治理设施的建设和维护等费用需要几十万甚至上百万元，这对于农村来说是巨大的经济负担[3]。虽然，目前中央和各地方政府已加大了农村污水专项资金的投入，但是资金始终有限，很多偏远地区仍得不到资金补助，导致污水治理工作迟迟不能开展。另外，农村地域实际情况错综复杂，政府拨款难以根据当地环境“量体裁衣”，也很难保证资金流监管工作，缺乏灵活性。由于资金投入和维护不到位，在在执行中可能将重心偏向价格，导致工程质量受到影响，防污技术也会大打折扣，极有可能造成渗漏、破损等情况，造成严重的后果。
三、农村污水治理实施PPP模式的必要性
（一）公私合营
（PPP）制度的发展现状PPP模式是一种近几年在我国兴起的项目运作模式，由民营企业和当地政府进行合作，民营企业在公共领域项目提供有偿服务，实现企业、政府、民众三方共赢。2014年，《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南》《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等政策接连出台，我国PPP项目逐渐规范化。截至2019年2月，财政部全国PPP综合信息平台项目统计项目累计8780个，投资额13.3万亿元，落地率达56％。近年来，大批污水治理PPP项目涌现，相对来说，城镇污水处理已经具有十分完备的体系和一定规模的市场，而村镇污水处理发展仍然存在较多的困难阻碍，包括责任主体不明确、回报率低、长期合同所带来的不确定性等。截至2018年8月，农村污水处理PPP项目能够进入财政部PPP项目管理库的为18个，仅占所有污水处理项目总数量的1.7％。
（二）农业污水治理实施
PPP模式的必要性由于农村存在人群分散、污水排放无体系、收集困难、基础环保设施不足等因素，传统的政府支持模式农村污水处理排放问题日益凸显：一是农村财政支持不足，在污水处理设施建立初期也很难融资，当地政府即使有心解决村民污水排放问题，也很难投入充足的资金开展项目。二是后续的运营维护需要有持续足够的资金对设备进行维修更新，长期性的运营中很有可能造成政府后期无力、疲于管理，出现重建设、轻管理，甚至“晒太阳”工程现象。而PPP模式进行农村污水处理则能够有效地解决这一系列的问题。一是政府在规划制定时，实行公开招标，引入社会资本进行融资，借助社会资本的力量修建污水处理工程设备，公开透明的市场竞争也能帮助当地政府找到最佳的合作伙伴。二是在后续的运营维护中，企业在市场技术的不断革新换代中发展，企业所管理的项目也会紧跟时代脚步，得到更新。而且，在建设期间和运营期间，政府都可以对企业进行绩效考核，量化企业污水处理工作效益，大大提升了项目工程质量。
四、农村污水治理实施PPP模式的具体路径选择
（一）路径选择的基本原则
我国目前的PPP模式污水处理项目尚待发展，市场和政策规划、对项目财政投入的力度、后续的运维监管体制等等一系列措施选择，都影响着PPP模式项目的建设。为了保证农村污水处理PPP模式能真正实现效益最大化，提出以下三个路径实施基本原则：1.坚持绩效考核与企业收益直接相关的原则政府引进第三方运营管理模式，正是要通过污水处理企业利用专业技术和规模体系化的管理方式规范处理农村污水。企业在切实履行合同义务的同时，政府也要对企业污水处理绩效进行一定的考核。项目收益是企业建设项目、提供服务的直接动力，将绩效考核与企业在该项目上的收益直接关联起来能最大程度激励企业在该项目上多投入资金和精力，政府作为公共利益的代表，能有效地保证污水处理公共服务的良好效果。2.坚持政府与企业风险责任共担的原则PPP模式污水处理项目周期往往长达几十年，民营企业参与管理运维的时间大概为二三十年，期间政府与企业应共同承担面临的风险。企业承担参与期间的建设、运营、技术更新等等一系列专业领域及自身管理建设所带来的风险，而政府则主要应承担国家顶层设计、地方政府农村污水处理的政策法规和国家管控农村自来水标准等等变化风险[4]。3.坚持后续监管制度良好运行的原则从现有PPP模式项目中可看出，某些地方政府出现重建设、轻运营的现象。引入民营企业对污水处理项目管理时，政府必须建立完备完善的监管体系对企业的工作进行考察，在合同中就应标明企业必须在后续运维过程中完成的义务。PPP模式下的农村污水处理项目是民营企业为主导，当地政府进行引导的运行模式。政府也应该通过对民众意见的搜集、行业的动态变化观察、紧跟国家相关要求等一系列措施，对民营企业的监管制度进行一定程度的动态更新。
（二）不同PPP模式及回报机制
PPP的常见模式分为外包类、特许经营类、私有化类三类，特许经营类进一步细分为BOT、TOT两类。2017年财政部全国PPP项目管理库显示，BOT以68％的数量占比、62％的投资额占比毫无悬念地成为当前最普遍的一种PPP模式，TOT模式占比12％，而BOT＋TOT模式占比仅3％[5]。BOT模式，即“建设＋运营＋移交”模式，由私人部门投资建设并运营公共设施，特许经营期满后，无偿移交给政府。对于民营企业而言，该模式的回报机制通常表现为可行性缺口补助。比如，江苏省设备成套有限公司正在运营的某区污水处理PPP项目。公司与政府就该项目的合作期限达25年，3年建设期，22年运维期，存量资产以有偿转让特许经营权方式进行转让，民营企业向消费者收取使用费用作为收益，以项目的可用性服务费、运维服务费为费用，两者的差额将由地方性政府成立的专项基金弥补。TOT模式，即“转让＋运营＋移交”模式，当地政府将公共设施有偿转让给私人部门，并授予其特许经营权，私人部门收购后负责运营，特许经营期满后，再无偿地移交给政府。TOT模式回报机制大都为政府付费。民营企业在取得项目特许经营管理权时一次性支付一笔费用，这也在一定程度上缓解了政府将大量资金投入某特定项目后的财政压力。企业在未来按期向当地政府支付租金费用，通过向当地民众收取污水处理费进行盈利，特许经营期内，经营风险和经营利益全部由民营企业自行承担。
五、农村污水治理可行性案例分析与建议
（一）眉山市丹棱县污水治理实施和效果
丹棱县隶属于四川省眉山市，地处四川盆地成都平原西南边缘，是成都经济区和成渝经济区重要交接点。由于农村群众居住分散，以前传统的集中处理模式需要铺设大量的管网，加上复杂的丘陵地形，工作实施起来十分困难。农村普查数据显示，2016年末全县仅24.7％的村生活污水集中或部分集中处理，绝大部分的污水都是通过直接排向河流的方式，这样不达标的粗略处理，导致水域环境严重污染。2016年11月，丹棱县以PPP模式为依托，通过招标竞争的方式，最终通过考核选择中车水务公司为承包方。在2017年1月正式签订的项目合同中，项目资本金占总投资的20％，项目公司注册资本金1.2亿元，政府和中车水务公司按3：7出资，政府每年支付项目公司4000万元，融资成本4.41％。试点污水治理分为试点采用分散型和相对集中型两种治理模式，针对不同地区采用差异化管理：在区域面积相对较大的顺龙乡幸福村，通过全面安装分散式和相对集中的自动化污水净化槽，建立人工湿地或污水进化池，采生物接触氧化工艺，利用微生物降解污染物，使污水中有害物质与水分离出来，去除水中氨氮等富营养化物质；另一个试点桂花村则采取的是相对集中处理方式，安装4个大型净化槽，铺设1公里污水收集管网，每天可处理污水40吨，服务超过400人。截至2018年，全县6个乡镇场镇已建成污水处理站6个，在新农村聚居点建成集中式生活污水处理设施9座，对分散农户新改建人工湿地池3323套，污水净化池3832口，实现农户生活污水处理率90％以上，基本改变了农村房前屋后生活污水横流现象。近日，四川省住房和城乡建设厅、四川省发展和改革委员会、四川省财政厅联合发布文件，明确将眉山市丹棱县纳入2018年农村生活污水治理“千村示范工程”试点工作。
（二）对农村污水治理实施PPP模式的建议
1.循环利用和湿地建设等创新模式为PPP污水治理提供先进新思路丹棱县农村污水工作采用“就地收集、就地处理、就地排放”的技术，通过户用沼气池收集污水，实现变废为宝，或将洗衣污水、厨房污水等通过专门管道接入污水湿地处理池，降解有机物及重金属后，实现自动化农田灌溉。这些方法都很好地利用了农村污水特性，进行合理的二次利用，更加符合绿色的新理念。目前，我国的处理技术大多沿用传统的粗放式处理，达标后即放排，缺乏创新机制。通过PPP模式治理的推广，污水处理的可持续性和生态效益性应当逐渐成为工作的重心。
2.把握好因地制宜、分类指导的治理原则我国农村地区幅员辽阔，不同地方的污水情况与环保素质都有着较大差距。丹棱县污水治理小组通过实地考察、咨询、测试等方法，依照不同地区设计污水工程，在充分考虑区域差异的基础上，大体将污水治理分成集中处理和分户再集中两种方式，实现治理效果最佳化。另外，在考虑PPP模式之前，应充分评估当地财政能力，考虑采用整体委托建设或是分阶段建设形式；同时，也应该合理预估项目的风险和政府偿债能力，以准确地决定具体运营方式、资金结构和回报机制。
3.加强对农村污水处理设施的维护和管理机制农村污水治理属于长期管理和运营的项目，后期的维护必须要有特定的责任主体和管理办法，避免“有建设，无运营”现象。政府和企业应根据选择的运营模式，规范后期治理考核标准，定期委托第三方机构进行考核评估，充分结合农户反馈意见，确保治理工作能长期有效地进行下去。
六、结论
农村污水治理领域不仅关系着五位一体生态文明建设，更是农民的生存权和生活质量的基本保障。目前，我国的污水治理体系仍旧存在很大的问题，PPP政企合作模式为解决污水问题和其他人居环境问题提供了新的选择。但是与英美发达国家相比，我国农村PPP模式起步晚、机制不健全，要全面融入农村污水治理需要更加积极地思考和大胆尝试。丹棱县结合当地实际情况进行农村污水建设，为PPP融合农村污水治理工作提供了可行性方案和借鉴经验，同时也希望未来能出现更多的创新实践，借此不断完善相关政策和法律制度，解决我国农村污水治理难题。
作者:唐泽良、张曦、王艺瑾 单位:西南石油大学经济管理学院
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