我国环境与健康相关法规的不足与优化策略 本文关键词：优化，策略，法规，环境，我国
我国环境与健康相关法规的不足与优化策略 本文简介：摘要： 环境是人类健康和生存的基础，环境问题可能通过环境要素的迁移转化导致人体健康受到威胁甚至损害，为此环境与健康问题备受关注。环境与健康法制建设包含法制理念、基本原则、法律制度、管理体制和管理机制等诸多方面。我国现有的与环境、健康相关的法律规范对环境与健康的概念未有界定、环境与健康保护的基本理念尚
我国环境与健康相关法规的不足与优化策略 本文内容：
摘 要： 环境是人类健康和生存的基础，环境问题可能通过环境要素的迁移转化导致人体健康受到威胁甚至损害，为此环境与健康问题备受关注。环境与健康法制建设包含法制理念、基本原则、法律制度、管理体制和管理机制等诸多方面。我国现有的与环境、健康相关的法律规范对环境与健康的概念未有界定、环境与健康保护的基本理念尚不明确、基本原则不具体、法律制度内容不够健全、管理体制和运行机制尚未形成。为解决这些问题，明确环境与健康的法定概念，确立环境与健康整体保护的基本理念，明确环境与健康风险预防的基本原则，完善环境与健康法律制度，理顺环境与健康管理体制和协调工作机制是我国环境与健康法制建设的必由之路。
关键词： 环境保护; 公众健康; 环境与健康;
Abstract： The environment is the basis of human health and survival. Environmental problems may cause human health to be threatened or even damaged through the migration and transformation of environmental factors. The environmental and health legal system construction includes many aspects such as the legal concept,basic principles,legal system,management system and management mechanism. China's existing environmental and health-related laws and regulations have no definition of the concept of environment and health. The basic concepts of environmental and health protection are still unclear,the basic principles are not specific,the legal system is not sound enough,and the management system and operational mechanism have not yet been implemented. In order to solve these problems,we should define the legal concepts of environment and health,establish the basic concepts of overall environmental and health protection,clarify the basic principles of environmental and health risk prevention,improve the environmental and health legal system,and rationalize the environmental and health management system and coordination. The mechanism is the necessary way for China's environmental and health legal system construction.
Keyword： environmental protection; public health; environment and health;
1、 研究背景
随着社会经济的发展,环境保护成为我国当前生态文明建设面临的重要问题。根据《2018年中国生态环境状况公报》,全国只有35.8%的地级及以上城市环境空气质量达标1,10168个国家级地下水水质监测点中,Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ类水质监测点分别只占1.9%、9.0%、2.9%。不可否认,大气中的有害物质及地下水中超标的物质和重金属都会给人体健康带来严重损害。除此之外,土壤污染、固废污染、化学品污染事件等环境问题均会威胁或损害人体健康。据最高人民法院发布的《中国环境资源审判2017—2018(白皮书)》显示,2018年以来全国法院共受理环境资源刑事案件26481件、民事案件192008件、行政案件42235件。“我国用近四十年时间完成了发达国家一百多年工业化和城市化发展进程的同时,也用了约三十年的时间‘集聚’地‘爆发’了发达国家一百多年的环境问题”[1]。由此可见当社会成员的基本生存环境受到严重威胁时,社会安定和发展便无从谈起,于是保护环境和保护人体健康成为国家安定和发展的重要任务。法律是最具强制力的国家工具,通过法律保护环境与健康成为保障公众生存和发展的环境与健康、促进社会可持续发展必要和有效的手段。
2、 我国与环境、健康相关的法律规定
法制是“法律与制度”复合概念的简称,是国家强制性法律和法律以外其他各种规范形成的制度、体制、机制和制度体系[2]。我国的环境与健康法制主要通过环境保护和人体健康保护的相关规定予以体现。
2.1、 宪法层面
我国宪法对保护人体健康和生态环境分别单独规定,如第21条2和第26条3。
2.2、 法律层面
通过表1关于我国环境保护和健康保护相关的法条梳理,发现:
(1)部分环境法律文件的立法目的之一包含人体健康保护,如《环境保护法》《环境噪声污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》《大气污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等的立法目的均包含“保护人体健康”或“保障公众健康”的内容。
(2)一些环境污染防治法有“健康风险”的规定。如《水污染防治法》和《土壤污染防治法》除了在“水污染”和“土壤污染”的法定概念中明确了环境污染导致危害人体健康外,《土壤污染防治法》第37条规定的“公众健康风险”是土壤风险评估报告的必要内容,《水污染防治法》第32条有关于建设环境风险预防体系评估环境健康风险的规定。
(3)少数环境保护类法条直接使用了“环境与健康”的表述,如《环境保护法》第39条和《清洁生产促进法》第20条第1款。前者是环境与健康监测、调查和风险评估制度,后者则要求产品和包装物的设计应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境方面的影响。
(4)环境与健康保护相关法律制度的直接和间接规定。一方面,“环境与健康监测、调查和风险评估制度”明确,如《环境保护法》第39条作了直接规定,《基本医疗卫生与健康促进法(草案)》第71条明确“国家建立疾病和健康危险因素监测、调查和风险评估制度”。基于环境问题是影响疾病和健康的重要危险因素之一,该规定可以间接体现环境与健康监测、调查和风险评估制度。另一方面,在国家有关环境保护和食品、工业产品安全的标准中,人体健康要素是其中重要的指标,如《标准化法》第10条关于制定强制性国家标准的规定中包含了对保障人身健康和生态环境安全需要的技术要求;《食品安全法》第34条关于禁止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品的规定中包含了污染物质及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品、食品添加剂和食品相关产品;《产品质量法》第13条规定可能危及人体健康的工业产品必须符合保障人体健康的要求。
(5)有蕴含环境与健康保护管理体制的间接规定,如关注特殊人群健康保护的《传染病防治法》中关于传染病预防、监测、预警、疫情公开等法律制度涉及生态环境、能源和农林水利等行政主管部门及其管理职责。
表1 我国有关环境与健康保护的法律条文汇总
表1 我国有关环境与健康保护的法律条文汇总
2.3、 行政法规、规章层面
首先,立法目的涉及环境保护和人体健康保护的:环境保护类行政法规和规章主要有《消耗臭氧层物质管理条例》《淮河流域水污染防治暂行条例》《国家突发环境事件应急预案》《突发环境事件应急管理办法》《农业转基因生物安全管理条例》《畜禽规模养殖污染防治条例》《危险化学品安全管理条例》《民用核安全设备监督管理条例》《放射性废物安全管理条例》《医疗废物管理条例》等;卫生健康类主要有《国内交通卫生检疫条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》《突发公共卫生事件应急条例》《公共场所卫生管理条例》等。
其次,规定涉及环境和健康保护法律制度相关内容的:《进出口商品检验法实施条例》明确要求建立进出口商品风险预警机制,公众健康与环境保护都是进出口检验建议应参考的指标;《电子废物污染环境防治管理办法》规定了有毒有害物质及其可能影响环境和人类健康的信息公开;《突发环境事件应急管理办法》明确了县级以上地方环境保护主管部门在环境污染可能影响公众健康和环境安全时的环境污染公共监测预警信息公开和应急制度;《规划环境影响评价条例》关于规划环境影响评价的指标中包含了对环境和人群健康的长远影响的内容;《突发公共卫生事件应急条例》规定了政府建立突发事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、应急报告、举报和信息发布制度等;《医疗废物管理条例》规定了医疗废物集中处置单位许可证制度。
最后,能够体现环境与健康管理体制的:如《医疗废物管理条例》对卫生健康和生态环境部门现场监测和调查取证明确职责等;生态环境部门专门就环境与健康工作发布实施的《国家环境保护环境与健康工作办法(试行)》(2018)规定了环境与健康风险防控、监测调查处理等法律制度,以及生态环境部门环境与健康调查、监测、风险防控、科技创新、宣传教育与合作、监督执法的职责及卫生健康委员会制定、执行医疗健康政策法律,并对发现的环境与健康风险进行应对的内容。
2.4、 规范性文件层面
国家有关规范性文件主要对环境与健康管理体制、工作机制和相关管理制度作了一些指导性规定。《“健康中国2030”规划纲要》《国家环境与健康行动计划(2007—2015)》《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》《“十三五”生态环境保护规划》《国务院关于实施健康中国行动的意见》《卫生部国家环保总局环境与健康工作协作机制》等对环境与健康工作目标、基本方针、具体指标、任务及职责分工提出了不同层次、不同方面的要求,大致规定了卫生健康、环境保护和其他相关主管部门对环境与健康的管理体制机制,要求调查、研究、分析环境风险因子对公众健康的影响,开展环境污染与健康损害调查,建立环境与健康风险评估体系,实施环境与健康风险管理,建立环境健康风险沟通机制等。其中,《国家环境与健康行动计划(2007—2015)》明确规定成立由16个部委组成的国家环境与健康领导小组,负责制定国家环境与健康工作方针、政策,协调解决国家环境与健康工作重大问题,初步建立了环境与健康管理体制机制。
3、 我国环境与健康法制存在的问题与挑战
3.1、 环境与健康保护的立法目的未予明确
从法律体系的角度,我国宪法对国家关于环境保护和人民健康维护管理义务均作了基本规定。一些法律、行政法规、规章的立法目的中也都含有环境与健康保护。环境保护类法律文件的立法目的中有涉及人体健康保护的内容;卫生健康类法律文件只在行政法规及以下效力文件的立法目的中体现或强调环境问题引发的健康问题。卫生健康类立法主要针对人体健康及相关医疗等制度进行规范,环境问题引发的疾病和健康问题只是人体健康问题中的一个方面,因此,在卫生健康类法律立法目的中鲜有专门提及环境与健康方面的内容。那么,环境与健康问题是环境问题还是健康问题?法律中单独的环境保护和健康保护是否等同于环境与健康保护?环境与健康问题是环境法调整还是卫生健康法保护?“环境与健康”是否是法律保护的直接客体?环境保护和健康保护在法律地位上是否相同?如果不同,环境保护和健康保护的顺位是什么?这些问题未予明确,环境与健康法制将无根基。
3.2、 环境与健康保护的基本原则尚需明确
从我国现有的环境与健康相关规定可以看出,宪法对国家关于环境保护和人民健康维护管理义务皆作了基本规定。然而,对国家而言,环境保护与人民健康维护是国家最基本的任务;对公民而言,环境与健康是公民生存和发展最基础的条件和最基本的权利。在高风险的现代社会,环境问题的潜在性、长期性和迁移性对人体健康影响的风险客观且巨大,而我国宪法对环境保护和健康维护法律规范的原则性、纲领性及分别规定的特点,未有显示环境与健康风险预防的基本原则。《环境保护法》亦对环境风险预防中公众健康是否优先保护未予明确,可能导致实践中“环境保护限制环境保护”的监管怪象[3],无法实现环境与健康保护的目标。《国家环境保护环境与健康工作办法(试行)》是专门“为加强环境健康风险管理”的文件,且有环境与健康风险防控的表述和规定,但囿于文件本身的效力有限,实践效果极其受制。故现有环境与健康法律规范对健康优位思想未能充分展现[4],环境与健康风险防控不足,环境与健康法制建设目标和方向必受影响,一系列法律制度的设计更是无源之水。
3.3、 环境与健康管理体制尚需理顺,工作机制尚需协调
我国现有的环境与健康管理体制机制尚未有明确的法律依据。尽管《国家环境与健康行动计划(2007—2015)》初步建立了环境与健康管理体制机制,但只是国家政策性文件,尚不具有法律效力,约束性不强;内容上也只是环境与健康管理的雏形,尚未明确主管部门的分工、具体职责和运行机制,只能对环境与健康管理作宏观指引,适用性有待提高。随着法治建设的深入,2018年1月原环境保护部发布实施了《国家环境保护环境与健康工作办法(试行)》,比较具体地对环境与健康管理职责予以规范。但该办法只是环境保护部门发布和实施的部门规章,法律效力有限;其适用范围仅限于环境保护主管部门为预防和控制环境与健康问题而开展的监测、调查、风险评估和风险防控等活动,调整对象所涉主管部门也只是环境保护主管部门,对环境与健康问题大量复杂的跨行政主管部门事宜的管理及工作协调机制规定不足,无法对环境与健康管理资源形成合力,且易导致环境与健康监管空白,甚至争权推诿问题的出现。
环境与健康问题的复合性和复杂性以及行政部门管理权责的统一性和有限性决定了环境与健康监管的跨部门性。环境与健康管理体制机制需要尊重环境与健康问题的科学性管理需求,并在我国行政主管部门之间职责分工的基础上配置和运行,否则无法实现环境与健康风险防控管理的目标。
3.4、 环境与健康法律制度有待健全
通过前文法律规范的梳理能够直观地发现,环境与健康法律制度规范存在如下问题:
从规范的角度,由于环境与健康法律制度规范涉及内容广泛,散见于不同的法律之中,呈现碎片化特点,环境与健康法律制度的内容未予明晰。如环境与健康监测制度,在《环境保护法》《基本卫生与健康促进法(草案)》《突发环境事件应急处理办法》及《突发公共卫生事件应急管理条例》中均有涉及,但又由于法律本身的主要目的及调整对象并非专门的环境与健康问题,只能透过立法目的和具体规范的一般逻辑推理说明含环境与健康监测制度。而环境与健康监测的主体、对象、范围、程序及法律后果等内容并不能通过这些规范确立法律依据,尚不能为环境与健康问题提供相应的法律保障。
从规范的效力看,环境与健康法律制度主要存在于一些规范性文件之中,法律层面规范很少。如《国家环境与健康行动计划(2007—2015)》《“健康中国2030”规划纲要》《国务院关于实施健康中国行动的意见》《卫生部国家环保总局环境与健康工作协作机制》等文件中有关于环境与健康调查、环境与健康风险评估、环境与健康风险管理、环境健康风险沟通等制度的规定,但这些国家政策性文件尚不具备法律的效力,这些制度规范不具有法律制度规范的特质,不具有法律约束力和强制性。《国家环境保护环境与健康工作办法(试行)》相对比较详细地规定了环境与健康管理制度,但其性质也只是部门规章,仅限于国家环境保护部门对环境与健康的管理职责,其中环境与健康的法律制度尚不全面。
此外,环境与健康问题从产生到控制再到治理,需要一系列环境与健康技术标准和公众参与,相应的法律制度是环境与健康法律制度体系的必要内容。而现有环境与健康法律规范并未规定环境与健康标准及环境与健康公众参与等。
4、 我国环境与健康法制的优化策略
4.1 、立法明确环境与健康权,立法目的明确公众健康保护优先
环境与健康法制建设的根本目的在于保护公民的环境与健康权益,环境与健康法制建设首先应当明确公民的环境与健康权利。可以说,环境与健康权是环境与健康法制建设的基石。一方面,没有无权利的义务,亦没有无义务的权利。我国宪法中有国家保护环境和维护人民健康的义务,对应地,公民个人应当有相应的权利。另一方面,必须正视,随着环境保护的深入和环境法制的健全,环境风险预防、环境权和健康权的研究等为环境与健康法制奠定了理论基础。《环境保护法》立法目的中“保障公众健康”和第39条环境与健康法律制度的原则性规范,为环境健康法制建设推进了一步。然而,令人遗憾的是,民法典健康权无法涵盖公民环境与健康权益的保护。因此,从法律上确立环境与健康权,保护公民的环境与健康权益,是环境与健康法制建设面临的巨大挑战。从理论上讲,环境与健康权既是一种自由权,也是一种社会权,且其自由权属性和社会权属性在一定意义上是矛盾的4。要确立环境与健康权,须对其自由权属性和社会权属性进行合理配置,方能实现环境与健康权的最优保护。如何合理配置无疑也是立法实践的难题。环境与健康共同受法律保护,同时明确公众健康优先,确保环境与健康保护目标的实现。
4.2、 确立环境与健康风险预防原则
“风险预防”是国际环境法的基本原则之一,《里约环境与发展宣言》将其界定为“遇有严重或不可逆转损害的威胁时,不得以缺乏科学充分确实证据为理由,延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”[5]。现代社会已进入高风险时代,科技作为一把双刃剑,在推进社会进步的同时,其不确定性亦为风险的发生增加了一定的概率。环境与健康风险来源复杂,在一定意义上可以说是工业化和现代科技运用的伴生物。环境与健康风险是人类活动作用于环境媒介,并通过环境迁移、转化,最终损害人体健康的一种风险,对其防控可用教育、管理、社会、心理、经济、法律等学科和手段规制。但环境与健康危害后果的严重性、潜伏性及不可逆性决定了只有教育、管理、社会、经济等软制度规范不足以有效地保障环境与健康,只有通过国家最强有力的制度工具即法律这一国家强制力保障实施的重要途径才是其必要的制度选择。法律具有规范性和稳定性,通过法律规制的路径实现对环境与健康风险的预防、控制与管理,需要以法律权利和义务分配环境与健康风险,而环境与健康风险又极具复杂性和变化性,那么要实现以相对稳定且具有国家强制力的规范应对复杂、变化的环境与健康风险,使环境法健康化,让环境法成为并非单纯为保护环境而保护环境的法[6],便成为环境与健康法制建设的又一挑战。
4.3、 理顺环境与健康管理体制机制
环境与健康问题天然地既与环境保护相关联,又与健康不可分离。环境问题是引起健康问题的原因之一,不健康的危险和损害是环境问题所导致的结果。人体健康保护属于卫生健康行政主管部门职责范围,其监管当属卫生健康主管部门;但由于其产生的原因具有特殊性,主要是由环境污染所致,而环境污染具有极强的专业技术性,属生态环境部门管理权限,卫生健康部门不具备相应的技术和能力。故生态环境和卫生健康主管部门管理环境与健康问题皆具合理性。
环境与健康问题跨行政部门职责的特点,决定了环境与健康法制须解决环境与健康跨部门管理体制机制法定化和具体化的难题。追溯历史可以发现,1972年我国最早的环保部门即官厅水系水源保护领导小组成立之前,环境问题主要由卫生部门监管。从这个意义上讲,环境与健康问题由卫生部门管理具有一定的历史合理性。然而,彼时的环境问题区别于当下的环境问题。改革开放以后长期执行的“以经济建设为中心”带来社会经济进步的同时,环境问题的日益严峻成为我国建设生态文明、实现中华民族伟大复兴不得不面对的难题。当前的环境风险需要更专业更先进的技术和专门的管理部门应对。我国从1973年设立国务院环境保护领导小组办公室,到1982年第一次机构改革成立环境保护局,1998年成立国家环境保护总局,2008年成立环境保护部,再到2018年生态环境部成立,生态环境主管部门及其职责内容得到科学化地完善。从环境与健康问题的特殊性和前端预防性的角度,生态环境主管部门对环境问题及环境风险具有监管的便利条件。实践中,关于环境与健康管理工作的规范性文件亦是生态环境主管部门发布和实施,生态环境主管部门对环境与健康问题予以关注。然而,环境与健康问题的出现往往又是在健康损害事件发生之后,先由卫生监管部门发现。要对环境与健康风险进行预防,必须联合生态环境和卫生监管两个主要部门。实践中存在大量跨部门协作双领导模式监管效率低下和互相推诿现象[7],依法科学地确定牵头部门成为环境与健康法制建设管理体制机制面对的一个挑战。牵头部门的职责与非牵头部门的职责划分须尊重环境与健康问题的自然规律,跨部门及部门内部不同机构之间的配合协作和与其他环境健康相关主管部门之间的协作均需明确以问题为导向、以职能为主线的部门整合。
4.4、 完善环境与健康法律制度体系
环境与健康法制,不单是环境与健康法律制度的建设,要实现环境与健康风险预防、管理和控制并为其提供有效的法律支持,环境与健康法制应作为一个系统、全面、高效、动态地发挥制度保障功能的整体。一般来说,法律制度是按照法律基本理念和基本原则确立的、通过立法具体表现的、适用于特定领域的法律规范的总称[8],这是法律原则的具体化,又是诸多法律规范组成的系统,具有较强的适用性和内容的相对完整性。环境与健康法律制度体系则是对针对环境与健康问题进行规制的法律规范按照调整对象或行为方式进行分类形成的各种法律制度,按照一定的逻辑和规律组合形成的结构分明、协调统一的有机整体。
环境与健康法律制度体系建设应当与环境与健康法律问题规制的目标和应对的逻辑保持一致。防控环境与健康风险是基本宗旨,环境与健康风险评估和影响评价制度是必要制度。要对未来的风险进行预测评估,需要充分的证据和技术支撑予以识别和分析,环境与健康调查、监测制度是基础性条件。环境与健康损害客观形成后,需要有环境与健康事件的应急处理、环境与健康损害鉴定和赔偿等管理和责任追究制度。除此之外,环境与健康与全社会公众息息相关,是公众生存和发展的基本保障,那么,环境与健康信息公开和公众参与制度是公众基本权利的保障。按照这个逻辑路线,环境与健康法律制度体系由环境与健康风险评估、环境与健康影响评价、环境与健康调查、环境与健康监测、环境与健康应急处理、环境与健康损害鉴定、环境与健康损害赔偿与补偿、环境与健康信息公开和公众参与制度组成。环境与健康法律制度体系是一个动态的有机体,随着社会的发展,应当适当地调整和填补,这是环境与健康的法制建设与发展过程中面临的又一挑战。
参考文献
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[4]熊晓青．环境与健康法律制度的确立与展开[J]．郑州大学学报(哲学社会科学版)，2017,50(5):28-31,158．
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[6]吕忠梅，张宝．生态文明视野下环境健康的法律监管转型论纲[A]．中国环境科学学会．2013中国环境科学学会学术年会论文集(第一卷)[C]．中国环境科学学会，2013:4．
[7]朱炳成．面向公众健康保障的生态环境法律规制转型[J]．吉首大学学报(社会科学版)，2019,40(5):100-108．
[8] 汪劲．环境法学[M]．北京:北京大学出版社，2016:96-97.
注释
1地级及以上城市，含直辖市、副省级城市、地级市、自治州和盟。环境空气质量达标，是指参与评价的六项污染物浓度均达标。PM_(2.5)、PM(_10)、SO_2和NO_2按照年均浓度进行达标评价，O_3和CO按照百分位数浓度进行达标评价。按照《环境空气质量评价技术规范(试行)》(HJ 663—2013)，将年内有效的O_3日最大8小时平均值、CO 24小时平均值按数值从小到大排序，取第90%位置的O3日最大8小时平均值与国家标准日最大8小时平均浓度限值比较，判断O3达标情况;取第95%位置的CO 24小时平均值与CO 24小时标准浓度限值比较，判断CO达标情况。
2参见《中华人民共和国宪法》第21条:“国家发展医疗卫生事业，发展现代医药和我国传统医药，鼓励和支持农村集体经济组织、国家企业事业组织和街道组织举办各种医疗卫生设施，开展群众性的卫生活动，保护人民健康”。
3参见《中华人民共和国宪法》第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。
4环境与健康权的自由权属性意味着公民“有权采取措施以便获得良好的环境和最高的体质及心理健康”，且免于国家干涉，而社会权属性则是“公民享有国家积极地为其环境与健康的实现提供保护和给付的权利”。
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