篇一：中国农村土地制度改革的现状与问题
中国农村土地制度改革的现状与问题
摘要：“民以食为天”，这是我们经常说的一句话，因而土地制度成为了关键所在，土地制度不仅直接影响到中国土地资源的保护和农业生产的可持续发展，还关系到整个国民经济的宏观运行和行业效率，也关系到中国农村的政治稳定。当前实行的土地制度存在很多的不足和缺漏，因此进行土地制度改革势在必行。除了一系列土地制度改革之外,尝试建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”或许是比较好的配套制度选择。 关键词：土地制度；农民权益；土地改革
1.农村土地制度的形成背景
1.1我国现行的农村土地制度是在特殊的历史条件下形成的。
我国是社会主义国家，从1952年实行社会主义改造起，一直实行土地公有制度。1978年，党的十一届三中全会之后，农村普遍建立了 “双层经营，家庭联产承包责任制”，把原由农村集体经济组织(生产大队或生产队)统一经营的土地承包给农户分散经营，农村土地实行“两权”分离，村集体(生产大队或生产队)拥有土地的所有权，承包农户拥有土地的使用权。加上国家大幅度提高了粮食收购价格，减少了粮食征购量，农民从事粮食生产经营的积极性空前高涨，从根本上解决了全国人民的吃饭问题。为了稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定， 2002年8月29日第九届全国人民代表大会第二十九会议通过，出台了《中华人民共和国农村土地承包法》。规定“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年;特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”同时规定：“承包期内，发包方不得收回承包地。”“承包期内，发包方不得调整承包地。”“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。”“林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”“任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转”。
1.2我国现行的土地制度
我国现行的“农民集体所有、家庭承包经营”的农村土地制度,赋予农民生产经营自主权,减少了不必要的劳动监督和生产组织等管理成本,调动了农民的生产积极性和创造性,促进了农业生产迅速发展。然而,伴随农业和农村发展的任务和外部环境的变化,农村土地制度自身的不足与缺陷逐渐暴露,集中表现为:土地产权归属安排不当、权责混乱和农村土地管理工作薄弱;农民不稳定的土地使用关系和土地资源低水平的配置。这些问题决定了现行农村
土地制度难以为农村经济和社会全面发展提供持久的推动力。农村土地制度的改革与创新,既是其自身矛盾发展的必然要求,也是我国实现由二元经济和社会结构向一元结构转变、城乡统筹和谐发展的必然要求。
2.现行农村土地制度存在的问题
2.1农村土地制度不完善,土地市场化不充分
完善的农村土地管理制度,健全的土地市场体系,是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前,国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策,然而,却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策,造成了集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定,对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定,致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向,有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。农户之间的土地流转也存在着盲目随意、操作无序等不规范现象,一旦发生纠纷则处理难度很大。土地流转的价格也很不规范,流出户漫天要价,转人户则把价格压得很低,缺乏对土地流转合理价格的定位。同时,流转农地的用途也缺乏有效管理,一些农户随意改变土地用途,将转人的农地用于非农项目,如开挖鱼塘、修建圈舍、建造厂房等,严重干扰了正常的农村土地流转市场秩序。此外,农村还存在着一些农户不愿种地也不想把承包地流转出去的现象,致使土地闲置、抛荒而无人问津,浪费了大量宝贵的耕地资源。在征用农村土地过程中,各级政府和各利益集团往往通过低价买进、高价卖出来获得土地的增值租金,而农民却得不到合理补偿的情况时有发生。
2.2土地产权归属安排不当、权责混乱
近些年随着改革的深化,产权问题被推到前沿,并且由于自身的客观性而逐渐被人接受。产权一般被界定为建立在一定生产资料所有制基础上的财产的归属权利和运用财产的行为权利,包括财产的所有权即财产的最终归属权,也包括具体占有、使用、交易、收益、处置等行为权利。现行农村土地制度对于土地产权在不同主体间的归属安排不当,造成各项权利主体对土地的权利、义务、受益、责任不能明确,权责混乱,是农村土地经济关系多重矛盾产生的根源。
农民集体作为农村土地的所有者,实践中难以充分行使土地的所有权,土地权益受到多方侵蚀。根据我国法律、行政法规、中央有关政策的规定和农村土地所有权演变历史可以认为:农民集体是农村集体土地的所有者,土地所有权赋予农民集体,农民集体要充分行使土地所有权,理论上需要成立农民大会或者农民代表大会作为农民集体的权力机构,建立农民集
体土地的经营管理主体和相应的监督机构监督经营管理主体,并保证这些组织机构科学有效运转。这些组织的建立和运行费用极为高昂。我国的现实国情决定了农民集体难以充分行使土地的所有权。长期以来,农民集体的土地权益受到多方侵蚀,表现为:一些国家部门和地方政府经常假“公共利益”之名凭借行政力量,从集体土地的经营管理者手中取得农地的使用权、收益权和处分权;一些农村干部利用集体土地发包权为自己谋取私利,侵害农民的土地权益,集体所有制关系被极度扭曲;农民个体对土地的掠夺式经营造成土壤肥力下降,一些农民受利益诱导变相违规私下转用农地或超占宅基地。
2.3土地的社会保障功能过强
我国是农业大国,目前农村人口约占总人口的70%,由于农村社会保障制度呈缺位状态,对于大多数农民来讲,承包土地不仅具有就业生存功能,而且具有社会保障福利功能。农村土地无论面积大小和土质状况,按农业户口一律按人头分得一份土地。从实践上看,这也确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定,为我国国民经济和城市经济的健康发展做出了重要贡献,但同时也导致了农民过分的恋土情结,只要没有一个稳定、长期的工作,一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作,但因担心未来政策的多变,也不愿意随便脱离土地,特别是在土地日渐升值的情况下,放弃承包地就意味着自己的利益受损。随着全国免征农业税政策的相继落实,农民更加看重自己的承包地。由此可见,农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中,影响了农业规模经营的进程,对农业技术的大规 模推广极为不利,也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。
3.土地制度问题的解决政策
3.1实现农村土地国有化、赋予农民长期的土地使用权
废除农村土地“按人均包”把生产用地、居住用地(宅基地)、公共用地等农村土地收归国有,变农村土地的集体所有制为国家所有制,农民获得长期较完整的农村国有土地使用权,即,农民对生产土地的承包权和原居住用地(宅基地)的使用权均被国有土地使用权取代,由政府无偿提供给新的农村社区农民使用。废除农村土地“按人均包”,即,农村在一定时点按照农业户口“按人均分”,将国有土地使用权一次性量化给农民后,不再进行和农村户籍挂钩的农村土地“按人均包”,今后农业户口主要用来表示职业身份和居住归属地,农民对国有土地使用权的获得主要在家庭内部采取流转、继承等方式解决,国家需要确保妇女和男子使用土地的权益平等。
3.2建立完备的农村国有土地管理体系,实行农村国有土地垂直管理
农村国有土地管理部门可分为中央、省、县、乡(镇)四级,实行土地垂直管理。农村国
有土地管理体系的基本职能是:农村土地管理立法与制定合理的政策,实现土地管理的宏观调控;制定土地规划和农地基本用途与使用制度,保护基本农田;规范和监督农村土地使用权的流转,促进农地使用权流转市场的健康发展;保障国家为公共利益依法有偿征用农村土地顺利进行。最基层的乡(镇)一级农村国有土地管理部门的主要工作是:首先,从地籍管理方面对农村土地进行全面清查登记,建立完善的土地档案;其次,明确农民(户主)拥有的国有土地权属状况后,要对农民的土地使用权予以登记、备案,核发统一规范的农民国有土地使用权证书,土地使用权流转、继承时的登记等规范化管理;其次,协助税务部门收取农业土地使用税;再次,对擅自将耕地转为非农用途、毁坏耕地、弃种弃管等行为进行处罚;最后,协助土地的征用及补偿工作等。
3.3开创农村土地使用权流转的新形式。
通过土地租赁实现土地使用权流转是世界上通行的做法。大量事实表明,土地租赁市场可以规避风险,使土地资源利用效率更高,更有利于形成规模经营,是土地流转的一种有效形式。在我国农村的双层经营体制下,发展农村土地租赁市场,允许并引导土地租赁的流转方式,是比较可行的推行农村土地使用权流转的有效途径。
确立农村土地使用权流转的农户自由原则,并辅之以政府调控与服务的原则。在推进农村土地使用权流转工作中要坚持农户自由原则。任何人都不能违背农户意愿搞强制流转。同时,农村土地使用权流转又离不开政府的调控和服务。要明确政府在农村土地使用权流转中的职责,强化政府对农村土地使用权流转的管理、调控和服务职能。
参考文献
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篇二：中国农村土地制度改革探索
【数据库】经济类2006年四季度
【文献号】450
【原文出处】当代经济科学
【原刊地名】西安
【原刊期号】20065
【原刊页号】1～9
【分 类 号】F13
【分 类 名】社会主义经济理论与实践
【复印期号】200612
【标 题】中国农村土地制度改革模式探索
【标题注释】在本文写作过程中，得到世界银行农业经济学专家李果先生、国务院扶贫办外资项目管理中心副主任欧清平先生指导，在此表示感谢！
【作 者】张琦
【作者简介】张琦，北京师范大学经济与资源管理研究院，北京 100875
张琦(1963- )陕西眉县人，北京师范大学经济与资源管理研究院副教授、经济学博士，研究方向：土地制度与政策。
【内容提要】农村土地制度不仅是中国革命的根本性问题，在相当长时期内，仍将是中国现代化建设的最基础问题，尤其是当前解决“三农”问题的迫切性及中国建立和谐社会目标是否已经构成了土地制度新突破的能量呢？果真如此，那么，条件是否具备？时机是否成熟？本文通过对我国农村土地制度的局限性和存在的问题分析后认为，中国农村土地制度改革已经到了必须进行所有制变革的时候了。而考虑到中国具体实际和改革面临的阻力，笔者提出了改革的战略思路是：
第一阶段实行土地股份所有，市场化经营；第二阶段实行农村土地农民个人所有制。
【摘 要 题】“三农”问题
【关 键 词】土地制度/股份所有/农民个人所有制
【正 文】
一、现行中国农村土地制度体系自身存在的问题与矛盾
自1950年以后，中国土地制度发生过几次大变革，到目前为止，中国农村土地制度已基本定格在土地承包责任制的框架上。尽管中国经济体制改革是从农村土地制度开始试点并引发了整个经济体制改革，也取得了相当的成功，而中国经济也已经度过了短缺经济而进入到了剩余经济新阶段，但土地制度以及土地产权关系所带来的经济关系在新的条件下面临着越来越多的问题、矛盾。主要集中在：
(一)产权关系模糊问题仍未彻底解决
虽然我国从1978年以后，逐步理顺了农村土地产权关系，但当时主要是解决农村计划经济体制对农民束缚问题，实行土地联产承包责任制后，促进了经济的全面恢复，但在此之后的农村经济体制改革、农村管理体制变革，与城市经济体制改革相比，显然缓慢多了，长期被掩盖和忽视的问题及矛盾在今天已明显地显现出来：
1. 土地所有权法律界定上的模糊性。按照我国宪法和《土地管理法》规定，农村土地是集体所有制，但却未规定所有制主体究竟是乡镇政府、村委会，还是自然村？如果是乡镇一级，显然集体所有制显得过大，放在村委会一级从规模和可行性上不存在问题，但从历史上说大多是以自然村为单位的，因此，确定在自
然村一级是较合理的。但我国法律制度均未有界定。法律上不明确界定，必然出现混乱，事实上所有土地关系中存在的问题，都或多或少、直接和间接的与土地产权关系不清晰有关联。
2. 所有权、使用权和承包权相混淆。首先是土地所有权与土地承包权混淆。一般来说，所有权并不仅仅是承包权这样狭小范畴问题，可能在现实中，农村承包权似乎发挥着所有权作用，但这实际上是一种误解，尤其是当农村土地产权发生变化及土地进行产权交易时，承包权的权益是无法替代所有权的，承包人在法律上是不可能获得土地所有权规定的权益的，如土地交易中的实际收入，承包权是不能获得完全土地交易收益的，所谓土地补偿，仅仅是一种承包权补偿，绝非是所有权补偿。其次是将使用权与土地承包权相混淆。我国《农村土地承包法》在总则的规定中是将“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为目标的，但在落实农民土地使用权时却变成了“土地承包经营权”，也就是说，《农村土地承包法》是以完善和稳定农村土地联产承包责任制为目的，即将农民土地使用权在法律制度上予以确定，然而，《农村土地承包法》中在总则后具体内容却用了土地承包权，这说明我国目前在《农村土地承包法》法律上对于农村土地使用权、承包权之间还未最终界定范围，是一种模糊处理，这对稳定规范农村土地关系和农村土地市场及其农村经济关系的完善是非常不利的。在产权模糊不清的情况下，是不可能谋求建立一个产权关系规范、权益流动合理的土地制度体系的。这样的后果就是，现行土地所有权似乎是集体所有，但实际上农民独立使用。集体所有权有时成为虚假的空壳、名存实亡，但反过来，农户在土地处置权方面又受着国家与集体的干预、制约，又是一种缺乏较完整的土地使用权、收益权和转让权。这样就使得国家宏观调控权空幻，集体所有权虚设，农户所有权缺乏与扭曲，使用权不完全。形成了目前我国农村土地产权上的多重主体(即作为法律所有者的集体，实际上履行所有权职能的国家可以征用，实际上占有土地并使用土地的农户)。表面上的多重主体与实际上的无主体之间的矛盾从而构成了农村土地经济关系多重矛盾产生和形成的根基和契机。
(二)土地所有权和土地使用权双重极度膨胀化与相对弱化同时并存
其一，是土地使用权极度膨胀化而土地所有权相对弱化现象。土地联产承包责任制，本来是“分”的层次扩展，但目前却造成了“分”层次不断拓宽与深化，使得“双层”统一集体经济主体成为虚假的空壳，其服务、协调作用功能完全软化，有些地方还形成了集体与农户之间的对立，集中表现就是集体经济积累减少，有些地方甚至荡然无存，诸如教育事业投资空档、农田水利建设破坏、抗灾抗害能力削弱，自我发展自我保护机制断链，呈现出农村经济发展的无序化、混乱化和盲目性与波动性。
其二，土地所有权成为农村个别干部行使代理权力的工具，从而，表现出一种极度扭曲的集体所有制关系和极度弱化的农民使用权。由于农户家庭只有土地经营的承包权，无所有权，村委会既是行政组织又是经济组织，又是承包土地的发包方，这样就出现了少数干部、村委会侵害农民利益。例如有些村干部以集体土地所有者代表的身份设立名目(如搞土地规模经济、建设商品基地等)，利用各种机会(如建设开发区、修筑公路、招商引资等)，侵犯或出卖农民利益。所以，正是土地产权不清造成了国家、集体、农民的互相侵权，大量土地被非法买卖、出租、转让等。当前农村信访中相当大的比例均与农村土地有关[1]。
(三)城乡土地所有权的巨大差异，导致农村土地所有权不公平待遇
自1978年以来，在对中国农村土地制度改革完善的推进过程中，既有政策
性调整，诸如80年代的连续五年的五个一号文件出台，对当时中国农村经济发展和土地制度改革起到了巨大指导作用，也有土地制度和法律的不断完善，如以《土地管理法》等等为核心的一系列土地管理法规出台和实施，保证了中国土地制度改革成功地向前推进。但土地制度在城乡之间存在严重的不平等性和不公平性却一直没有任何改变。如我国《土地管理法》第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，也就是说，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。即使到2004年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。对原有土地政策虽有松动，但也缺乏可操作性。按目前的法律，作为农地转让权的权利主体，承包农户可以在平等协商、自愿、有偿，不受任何组织和个人的强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农地经营权，农地转让的价格由当事人协商确定，而转让收益归承包农户所得。但这种转让权是有限制的，即全部以“土地的农业用途”为限。众所周知，中国实行城市土地国有制，农村土地集体所有制，应当说这一制度没有什么错，只要符合农村和城市实际，完全是可以的，我国几十年来也一直实行着这一制度，但是，在实际运用中，农村土地和城市土地在收益权、占有权、处置权等方面却有着很大的区别，农村土地所有者的产权变动仅限于所有权未变化和土地用途不变化的承包权流转，而没有出让权，这实际上是一种不完全的、有限的所有权。农村土地出让，必须国有化后，由国家进行出让，其他任何人都不允许转让土地，显然，这是一种极其不平等的制度。如果说市场竞争带来了就业、资源配置及商品价值转换周期上的不平等结果，那是短期结果，是可以通过自身努力来改变的话，那么，制度、法律上不平等和不公平则是长期的，是无法通过自身来改变的。
(四)土地征用制度与征用标准是对农民利益的掠夺
工业化、城市化发展是经济发展的必然过程，也是经济发达的重要标志，伴随这一过程的生产要素也将发生变化的是，农村人口向城市和城镇加速转移，农村耕地大量减少，城市土地不断扩大，而保证工业化、城市化做法之一就是实行农村土地国家征用制度。这种征地补偿标准体制存在两个缺陷。一是我国采取的土地征用补偿标准，根本没有反映市场经济条件下被征用土地资产价值，仅仅是一种土地产值标准，而土地补偿费并不是土地交换价格的全部，因此是很不合理的。事实上，农村土地国有化，应当是所有权与所有权之间的市场交换行为，使价格的全部价值，仅仅用支付土地补偿费来实施的，是不平等的，它不仅使农民利益受损，而且，也让农民失去了生活和就业保障。因为承包地，不仅是农民的就业保障和生活来源，也是国家给予农民最基本的生存权利，一旦失去了土地，农民就失去了生存依赖和社会保障[2]。据有关专家估计，改革开放以来农民以土地的“税、租、费”等名义被拿走的资金有大约15000亿元(迟福林)。1987年至2002年全国非农占用耕地直接剥夺农民土地净收益高达30000亿元(陈锡文，韩俊，叶兴庆)。这些都是由于“农村集体土地所有制”在产权制度体系中的不平等造成的。因此，可以说，现行的农村土地制度无法从根本上解决城市化过程中农用土地非农化与农村人口不断增长、农民收入和就业之间日益激烈的矛盾，无法形成良性的土地等价交换体系，土地征用制度已经给农民利益造成了巨大损害，已经不适应当前经济发展新格局。
二、制度改革的艰难选择——根本性变革还是逐步完善？
面对以上的矛盾和问题，中国农村土地制度究竟是采取全面改革还是进行制
度完善？假如要改革，那么，是否具备了条件，或者反过来说，当前中国农村经济和国家所拥有的条件是否可以满足改革所必要的条件，还是只能满足进行制度完善所具备的条件。深入地了解这些，是进行农村土地制度改革涉及的前提条件。
(一)制度改革和完善的必要性和充分性思辨
制度改革是对不合理经济关系的重新调整和新的经济关系的建立，因此，制度改革应有必要性和迫切性，同时还要有充分性和改革的可行性。但经济关系的调整有两种办法，一种是完全的制度改革，形成新的制度体系，也就是说，改革是对原有的制度体系进行较大范围的关系变革，是对原有的制度体系上的全面改变。一种是对原有制度体系中的不合理、不规范因素进行调整和完善。
一般来说，改革原有的制度须具备以下必要条件：其一，原有的制度体系，已经无法解决新出现的问题和矛盾。其二，新问题和新矛盾主要是由于制度本身缺陷直接带来的，不进行全面改革就无法克服和改变。其三，新问题和新矛盾已经成为生产要素、市场要素流动与配置高效化的主要障碍，改革有迫切性要求。其四，原有的制度体系效用持续减弱以至于无法发挥作用，并可能开始起相反作用，即正效应已经小于自身带来的负效应。
与此同时，要使改革取得成功，还须具备以下足够的充分条件。其一，原有的制度主体与客体有改革的意愿和内在要求。其二，改革的条件已经具备，包括整个经济体制转化的市场条件、自然和经济条件以及物质条件均已具备。其三，改革的时机成熟，当前进行改革是最佳的良机，否则就会错失良机。其四，比较改革成本的大小与不改革带来的损失。其五，这项改革已经成为影响社会、国家或者当前国家主要的影响因素，并确定为当前的任务。因为这关系到改革是主要矛盾还是次要矛盾，假如是主要矛盾时，改革的力度就会大，改革推进的速度就会快，改革就会更彻底一些。相反，假如土地制度存在的问题并不是当前国家和政府工作的主要任务和重点时，改革的进程、力度就会小一些，制度改革就会采取渐进性模式，因为，此时，这项改革仅仅是其他改革的一项配套改革。改革而制度完善则是在原有的制度体系框架下，针对其制度实施中出现的问题和矛盾，进行局部的较小范围的调整、补充、改进和改良，使原有制度体系更加规范有效，使制度体系的效用得到更好地发挥。
判断和评估并实施制度完善和调整，要观察以下几个主要方面，其一，制度本身没有问题，新矛盾不是制度本身带来的。其二，制度的效用仍然在起作用，而且是正效用，即使正效用在减弱，但尚未达到负效用。其三，新问题和新矛盾尚未上升和达到主要矛盾，即使是矛盾的主要方面，但未达到足以必须进行全面改革的地步，也同样会暂时采取通过制度的完善进行解决，待解决了社会和国家面临急切矛盾之后，国家和政府才会着手进行，否则，全面的改革，可能会造成改革举步维艰，甚至会起到相反的效果，这也是所谓激进的改革往往会给改革带来新问题和新矛盾的现象大大超过了改革本身的问题，从而，使改革半途而废，这样的例子是很多的。
当然，选择制度改革还是制度完善，还需要考虑成本问题以及经济发展的短期、中期和长期因素，即改革成本在时间与空间上的效用衡量是否合算，进一步说就是选择制度改革还是选择制度完善，要在一定的时间段上进行具体的分析，可能结果无非是：首先，改革的短期成本大，但从长期来说，成本代价远远小于因改革带来的效益。此时应选择制度改革，但须具备的必要条件是国家和社会对改革具备相应的承受能力。其次，制度完善短期成本低，但因未进行制度改革而带来的长期损害要远远高于成本付出。此时，就需对制度改革和制度完善进行比
较。再次，在一定的时间内，选择制度完善与制度改革的预期综合效用相同时，一般来说，宜选择制度完善，而不必选择制度改革。
(二)解决以上问题和矛盾的主张及其分析
1. 关于农村土地集体所有权与城市土地国家所有权的不平等待遇问题。这实际上是过去我国执行计划经济制度的组成部分，是不合理的，也是不公平的。过去我国实行计划经济，一切均归于国家和全民，土地制度体系同样如此。因此，无论是农村还是城市土地均归于国家，尽管所说的农村土地集体所有制实际上由于农村的所有生产都是执行着计划经济，因此，农村土地所有权和城市土地所有权问题不是很突出，也不存在不平等和不合理问题，因为一切都是国家的。但目前，我国实行了社会主义市场经济体制以后，国家、集体和农民均是市场经济条件下平等的经济主体，国家财产和集体财产和农民个人的财产全都受到法律保护，在这种情况下，仍然实行所有权的差别政策，显然是不合理的，也是不符合市场经济发展规律的。因此，土地所有权不公平待遇和差异政策，是土地本身的问题，应该从根本上进行改革。采取其他的完善措施显然是不可能从根本上改变这一矛盾和问题的。但解决这一问题的办法有以下几种方案：第一，在法律进行修改，按照公平保护所有权、国有财产和个人财产的规定，对于城市土地和农村土地所有权实行公平权责利制度，对土地所有权进行法律上的界定，国家所有权拥有的权力农村土地所有权同样具备。优点是可以保证农村土地集体所有权的平等权实现，在一定程度上是农民的权益得到了保护。缺点是：法律及其法律实施仍在原有的框架下进行，未从根本上改变农村土地集体所有权受侵犯的地位和可能。第二，改变农村土地所有权，将农村土地所有权改为国家所有。这样就不存在所有权不平等现象。当然实行这一制度变革，必须能够保证农民在农村土地国有制情况下，获得土地优先使用权以及获得与城市居民同样的最低生活标准。优点是：农村土地国有化，农民能够获得与城市居民同样的生活保障和社会福利，从而解决农村农民的贫困问题和生活保障问题。但缺点是：国家的经济实力还远远未达到这一水平，广阔的农村和巨大的农村人口，使得国家在短时期内还不具备这样的能力。第三，就是实行农村土地农民所有的耕者有其田制度。就是将农村土地分给农民自己所有，由农民自己决定土地处置、使用和分配。当然，此时，农村土地的用途必须服从国家和地方发展规划，并在土地产权交易中制定严格的土地交易规则和土地税收制度相配套，同时能够遵守土地法规。优点是：农民真正的获得了土地所有权，同时也就获得了土地使用、收益、处置权和土地交易权、经营权和管理权，应当说这是世界各国市场经济发展的必由之路和共同特点，保证了农民的权益。缺点是，改革的难度大，需要在法律制度上进行完善，需要与城市土地制度改革相配套。
2. 关于所有权、使用权和承包权问题。所有权、使用权和承包权，应该是不同的。当前存在的问题主要集中在使用权、承包权和所有权相混淆。农村土地集体所有权是属于农村集体的，但由于集体定义不明确，定位难度大，从而呈现出了不同的主体。使用权主要是对农民和农户家庭来说的，在法律上应是农民土地使用权，但实际上仅仅给农民的是土地承包权，也就是说将农民与农村土地的关系从使用权缩小到了承包权。显然这是很不合理的。目前农民仅仅拥有承包权，显然已经大大落后于城市企业改革步伐了，不是前进，而是落后。当然这里还有一个问题就是对于集体所有权的理解。不同理解，就会产生不同所有权形式，也正是由于这种不同的理解，才造成了事件中的不同土地占有、使用模式。说明在集体所有权问题上的界定是极其必要和迫切的。究竟是界定在农村的乡镇、村民
篇三：中国农村土地制度改革研究
中国农村土地制度改革研究
1、国内外研究综述
1.1国外研究综述
1.1.1马克思等人对土地制度问题的研究
马克思和恩格斯在探索社会主义的建立与发展过程中，对土地制度问题进行了深入研究。马克思在与恩格斯合著的《共产党宣言》(1848)中，广泛论述了土地所有权、土地价值、土地生产方式、土地规模经营、土地规划及土地所有制变革等基本理论。此外，马克思在《经济学手稿》(1857-1858)和《卡尔·马克思关于土地所有制的发言记录》(1869)等著作中论述了土地制度问题，在《论土地国有化》（1872）年中论述了土地国有化政策，在《资本论》(1894)中研究了土地所有权政策。
1.1.2西方学者对土地制度等问题的研究
英国的李嘉图认为，资本家是资本主义制度中一个重要的并且是占统治地位的生产当事人，而土地所有者却完全是多余的；斯密从维护产业资本家的利益出发，提出反对土地私有权存在的地租理论，并且想或多或少地把土地私有直接变为国有。
舒尔茨在《改造传统农业》中，论述了土地制度安排对农业增长的影响。他认为，改造传统农业最重要的制度保证是运用以经济刺激为基础的市场方式，通过农产品和生产要素价格来刺激农民；控制农场规模，用所有权和经营权合一的，能适应市场变化的家庭农场来改造传统农业，改造农业中低效率的所有制形式，实行居住所有制形式等。他认为，地租在配置农业资源中执行着一种必要的经济职能，任何对地租的压抑都有损于指导和引诱农民有效地使用农地的信号和刺激
与舒尔茨一样，马尔科姆·吉利斯等发展经济学家同样关注土地制度对农业发展的影响，认为土地所有制的条件确定了所有提高农业产量的努力必须据以发挥作用的环境;而且土地所有制对农业生产率有很大影响，拥有土地的个体农民都知道，促使产量提高的技术和不断的努力会增加其收入，如果土地归别人所有，就不一定会出现这样的结果[3]。
对于产权和土地产权问题，巴泽尔认为，个人对资产的产权由消费这些资产、从这些资产中获益和让渡这些资产的权利或权力构成，产权通过交换得以实现[[4]。利贝卡普认为，产权制度是一种社会制度，包括宪法、法令条款和司法规则，以及非正式的传统和习惯。促进产权制度调整的力量，包括新的市场价格和新的生产可能性。
1.1.3当代国外学者对我国农村土地制度等问题的研究
卜凯在1920年至1925年对我国7个省17个县的2866个农场进行了详细调查后认为，中国的贫困在于农场面积的零细，生产力的薄弱，总根源是人口过密，解决这一问题的出路是实行人口节制。
Putterman等学者利用“公有物悲剧”理论和分析方法，对我国农村土地所有权制度进行研究和分析后认为，中国的农村土地所有权与其说是农村集体所有权，不如说是一种地方政府的所有权，这种土地所有权制度不可避免地导致中国农村土地资源过渡开发和利用，必须将中国农村的集体土地所有权制度改革为土地私人所有权制度，才能避免农村土地的过渡开发和利用，实现农业和农村经济的持续发展。
Ostrom, Stevenson等却认为，集体土地产权比私有产权拥有更多的益处，如更低的制 度成本、规模经济以及降低风险等，在一些特定的自然、社会和经济条件下，集体土地产权制度可能产生更优的绩效和结果。
德国学者Franz von Benda-Beckmann从土地财产权利功能的角度对我国农村土地制度
进行了分析后认为，土地权利作为最重要的财产权利具有四个功能，即社会功能、经济功能、环境功能和政治功能;中国农村土地制度的改革和设计，必须充分考虑这四个方面的因素，否则，中国的农村土地制度就会阻碍社会经济的发展、造成环境退化和危害社会公共利益与政治稳定等。
1.2国内研究综述
1.2.1关于农地制度范畴的研究
曹泽华（2005）等选择从西方产权理论的角度来定义和理解农地制度，认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。土地制度的核心即界定产权。曹泽华等认为农地产权是一系列将农地作为载体的权力集合，不仅包括所有权，而且还包括使用权、收益权、抵押权、租赁权、交易权等多种权利。
李明秋（2001）从法律法规的角度来定义农地制度。认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。
吴亚卓（2002）等选择马克思生产关系所有制理论来理解农地制度。认为农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。
1.2.2关于集体产权理论的研究
我国农村土地财产权的法律文件和政策规定为:“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”从法规中可以明确得出我国农村的土地所有权归农村的集体所有，对于集体产权是否适应市场经济发展的需要，理论界有着不同的观点
李桂梅（2004）认为土地产权界定不清晰，表现为土地产权的残缺，土地的所有权、使用权、收益权以及处分权在产权主体之间的分配和定位模糊，从而导致了实践中土地产权运行的混乱。
迟福林（2002）等认为，我国农地集体产权边界是清晰的，是一种共有权利，集体中的每一个成员共同占有土地产权，农村的基层组织代表集体行使这种所有权。但在市场经济运行中这种代议产权制度不适应现实状况的需要，因此应该予以改善。王环、王金柱（2006）等认为我国农地的集体所有权是一种虚的、抽象化的产权，只有集体、没有成员。
1.2.3关于农地集体产权发展方向的研究
王景新、迟福林（2002）等主张坚持和完善当前的农村集体土地所有制，在坚持
农地集体产权前提下把农地使用权物权化，赋予农户长期而稳定的农地使用权。进而把农地集体所有制的成员共同占有改造为按份共有。
张德元、周天勇（2004）等认为对农村集体土地进行国有化改造，由统一的国家作为农地产权的唯一代表。把农户土地租赁期限延长至99年999年或者永佃制度，租赁农地还可以进行继承。
杨小凯、蔡继明，（2004）等认为彻底的农地制度改造应该进行农地产权私有化，把农地产权交给农户农地经营完全按照市场经济模式由农户自主经营，所有权与使用权相互分离状况由生产力发展水平决定，政府法规保证市场运行的秩序。
2、农村土地制度及其改革意义
2.1农村土地制度的含义
如何准确把握土地制度的定义，直接关系到现实生活中农村土地制度的改革的核心问题。迄今为止，我国理论界对“土地制度”的范畴尚未达成共识，。主要有以下三种观点：一是认为农地制度与农地产权制度是等同的，土地制度就是通过界定土地产权，从而决定土地产权的价值及其相关收益，进而决定与土地产权相关的人的一系列行为以及收入。二是认为农地制度是指农地的所有制度、经营制度、流转制度和管理制度。正是这些子制度共同构成了农地制度。三是农地制度就是农地所有制，就是以土地为载体所体现出来的生产关系的总和，土地制度是指土地的生产、分配、交换、消费诸环节所形成的土地关系制度化后的总称。
完整的土地经济制度应当包含土地所有制、土地产权制度。土地所有制度主要解决 土地归属问题，它要明确土地所有权主体。它是生产资料所有制的重要组成部分，决定一国或社会生产关系的性质；土地产权制度涉及到土地如何利用和有效使用问题，主要包括土地使用、土地流转和转让制度。土地所有制度决定了生产过程中形成的人们之间的生产关系，土地产权制度决定了土地使用过程中各种利益主体之间的权责利关系。
2.2农村土地制度的特征
2.2.1地位的基础性
土地是一个国家最基本的资源和资产。在资本主义大工业发展起来之前，当社会处于农业阶段的时候，土地是最基本的生产要素，因而成为最主要的财富形式。在资本主义社会之前，土地的占有形式基本上决定了社会财富的占有和分配形式。因而土地制度成为当时最具基础性的社会经济制度。
18世纪产业革命以后，人类逐步进入现代大工业时代，国民财富大量增加，财产结构发生巨大变化，土地己经不再占据财产构成中的决定性地位。但是在现代发达的资本主义国家中，由于人口膨胀和城市化进程加快，使城市土地口渐稀缺与昂贵。因而使土地制度在决定国家财富的占有和分配中仍然居于相当重要的地位。如美国的土地价值占国民财富总价值的23%左右;口本1973年的土地价值达到206万亿口元，相当于上一年国民生产总值的3.22倍。
2.2.2国度的差异性
在现代世界各主要的资本主义国家中，就一般财产来说各国的占有形式比较单一。而惟独土地占有形式各个国家之间仍然保留着明显的差异性。因为土地制度除了直接受一个国家生产方式与生产力水平的决定性影响之外，同时还受到土地资源的状况、民族经济文化发展的历史等多种因素的影响，因而形成国与国之间明显的差异性。
2.2.3构成的复杂性
相对于一般财产来说，土地财产关系要复杂得多。土地作为一种财产，其所有、占有、使用、收益、处分及管理等等构成一系列复杂的财产关系和产权体系。这是由于土地作为一种不动产所具有的特性所决定的。
2.3农村土地制度改革的重大意义
2.3.1农村土地制度改革关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。 农村稳定则社会稳定，农业、农村和农民问题始终是中国革命和建设的根本问题，是经济发展、社会安定、国家自主的基础。而三农问题的根本是农村土地问题。如果说农业是国
民经济的基础，那么土地就是农业的基础，而我国只占世界7%的耕地却要养活占世界20%以上的人口，土地资源的稀缺，使得土地成为农村特殊的也是最基本的生产资料，是农民的生存之源、发展之本。土地制度的安排成功与否，直接关系到中国未来经济、社会战略发展目标的实现。
2.3.2农村土地制度改革是农业可持续发展的基础。 对于我们这样一个人口众多的农业大国来说，我国农业必须走可持续发展之路。农地制度在农业可持续发展中的作用是由农地在农业生产中的重要作用所决定的。农业可持续发展的关键在于农地资源的可持续利用，资源能否可持续利用又取决于人们对资源的利用方式，而资源的利用方式又受到农地制度的制约和影响。不同的制度选择对农地资源的开发利用会产生不同的影响，成功的制度安排能够激励生产者以可持续利用的方式利用土地资源，积极改善农业生产条件，促进农业生产快速持续增长。
2.3.3农村土地制度改革是社会主义市场经济的发展的要求。 改革开放以来，我国的农村改革实际上是一直以变革土地制度为核心展开的。在确立了社会主义市场经济体制总体目标以后，农村改革仍必须从土地制度改革中寻找突破口，以使农村经济适应社会主义市场经济的发展，适应农业现代化的发展。建立社会主义市场经济体制，不仅要发展商品市场，更为重要的是要加快建立生产要素市场，这是社会主义市场经济体制的要求，也是建立和完善农村市场体系的重要内容。要通过深化农村土地制度改革，建立与市场经济体制相适应的土地制度，通过市场运行机制按经济效率原则实现土地与其它生产要素的优化组合和合理配置，从而促进土地的流转与集中，实现土地适度规模经营，提高土地利用率和生产率，促进农村经济的发展，以实现农业增长方式的转变。
3、我国农村土地制度改革进程、现行模式和存在问题
3.1我国农村土地制度改革进程
十一届三中全会以来，我国农村经济体制改革发展进入了新时期。以家庭联产承包责任制为主体的农村改革实现了农村土地集体所有家庭经营的历史性变革，推动了农业生产力的大发展。这也是我国现行的土地制度。所谓家庭联产承包责任制是指农民合作经济组织通过契约，将集体公有的土地等基本生产资料和经营项目发包给农民家庭自主经营，在农民家庭分散经营的基础上，合作经济组织统一经营单家独户难以承担的公共服务，统分结合、双层经营，因而它通常被人们表述为“家庭联产承包责任制”。从其产生到最终确立，大体上经历了四个阶段：家庭联产承包责任制的萌芽和起步((1978年秋一一1980年4月)：家庭联产承包制的全面展开阶段(1980年5月一一1981年底)；家庭联产承包责任制的全面完成阶段(1982年春—1984年初)；家庭联产承包责任制的稳定与完善阶段(1984年初一一至今)。
3.2我国农村土地制度改革现行模式
3.2.1“大稳定、小调整”模式
这是目前最普遍的一种模式，被广大中等发达地区所采用。它是在稳定家庭承包经营的条件下，对土地的承包权以及承包期进行适时的调整。多数情况是在农民自发要求下来进行的。这种调整是基于人口的变动而对土地产权的要求。在承包期上，农民更倾向于“大稳定小调整”。这一现象普遍存在的原因在于，土地承包权从根本上说是一种社区集体成员权。土地承包权的福利性分配，使得土地承包权演化为农民生活和就业的保障。只要土地集体所有制继续保留，就不能排除农民对土地的承包权，也就无法从根本上消除对土地进行调整的可能。这正是此种制度普遍存在的重要原因。
3.2.2“两田制”模式
20世纪80年代发韧于山东平度的“两田制”是农地使用制度的又一重要模式。“两田制”是将耕地分为口粮田和责任田。其中，口粮田按人口均分到户，只承担农业税;责任田则实行招租形式承包经营，不仅要承担农业税，还要承担粮食定购任务和缴纳土地承包费。其核心思想是将公平和效率原则结合起来，以便更加集约地使用土地。由于责任田在一定程度上弥补了口粮田平均承包的效率损失，兼顾了农户、社会二者的利益，使得土地效率有所提高，制度安排取得了一定成效。
3.2.3苏南模式
随着经济改革的深入，中国的工业化和城市化取得了长足的发展，特别在沿海地区，非农产业异常发达，农业所占份额在不断地下降。这一方面造成了耕地的闲置现象;同时又存在着想扩大经营规模的农民无地可扩的现象。受规模经营能够带来规模经济的诱导，中国许多地区都有实行规模经营的冲动。像北京顺义、苏南地区、广东南海、山东一些有条件地区等都进行了尝试。其中最具代表性的为江苏苏南地区的土地规模经营，被称为“苏南模式”。其基本做法是通过农户间土地的转让形成“种粮大户”，采取“反承包”、“倒租赁”、“异地承包”等形成规模经营，或通过“土地使用权入股”等形式，集中土地招租来形成股份制农场、站办农场、村办农场等。
3.2.4“生不增地、死不减地”模式
贵州媚潭是典型的传统农区，耕地资源极其有限。全县制定了明确土地集体所有权主体，稳定农户的承包经营权的制度安排。只在1984年调整了一次承包土地.目前这种“生不增，死不减”的经营模式己在贵州省全面推广，并以地方法规的形式规定耕地承包期_50年不变，非耕地承包期60年不变。如此之长的承包期基本上己接近永佃制。此项制度己写进中央的有关文件，为此项制度在全国推广奠定了基础。
3.2.5土地股份制模式
广东南海县地处珠江三角洲，该地区人多地少，且好坏搭配远近插花，不适应现代化大生产的要求，其次该地区的非农产业相当发达。这一方面造成了农地无人耕种，但又不愿意放弃承包权;另一方面造成了一部分从事农业生产的农民无地可耕或耕地不足。于是在不同地区，采取不同的折价形式，把土地和固定资产折股量化给农民，农民在获得承包权后，再把土地的使用权交给集体，纳入股份由合作组织统一使用，实行农民股权“生不增、死不减”制度，对新增人口实行配售股。这样就实现农户承包权与使用权的分离。
3.3我国农村土地制度改革面临的问题
家庭承包经营责任制是中国农民在生产实践中的伟大创新，是农民实践经验的总结的和推广，它响应了中国农民发自内心的呼唤，符合农民的愿望和要求，有力地促进了我国农业生产的发展，然而，近年来，随着农村生产力水平的提高，农业机械化逐步推广，农业产量不断增加，而农民的纯收入，却一直在迂回爬坡。这种农民的“增产不增收”的现象，使我
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