农村生态环境保护的法律问题研究 本文关键词：法律问题，生态环境保护，农村，研究
农村生态环境保护的法律问题研究 本文简介：摘要：农村生态环境保护是关系农民生产、生活以及发展的重大课题，是维护城乡一体化进程中环境正义实现的基本保障。目前我国农村生态环境保护还存在着法律意识淡薄、立法内容不完善、执法力度较弱以及农村土地资源产区关系不明晰等问题。加强我国农村生态环境保护重点做好几项重点工作：重视法制宣传，健全法律体系，加大执
农村生态环境保护的法律问题研究 本文内容：
摘要：农村生态环境保护是关系农民生产、生活以及发展的重大课题，是维护城乡一体化进程中环境正义实现的基本保障。目前我国农村生态环境保护还存在着法律意识淡薄、立法内容不完善、执法力度较弱以及农村土地资源产区关系不明晰等问题。加强我国农村生态环境保护重点做好几项重点工作：重视法制宣传，健全法律体系，加大执法力度，明确农村资源产权权属等。
关键词：农村生态环境；问题；法律保护
党的十九大报告提出要实施乡村振兴战略。2018年中央一号文件又指出：乡村振兴，生态宜居是关键。生态宜居中的生态，指的是要保护生态环境，坚持绿色导向，生态导向，就是要改变过去农村传统的依靠资源过度消耗的发展方式。实现乡村振兴，就要发挥和利用好农村资源优势，只有把农村的生态资源保护好，才能留得住乡愁，才会变成金山银山。改革开放以来，农村经济社会实现了前所未有的发展，但是，农村经济得以可持续增长的环境容量却在不断降低，许多地区甚至因为生态环境破坏对农业生产造成了严重威胁。农村地区不仅仅关乎农民的生产生活，而且是国家长治久安，经济稳定发展的基石，农业兴则国家稳。因此，必须将农村生态环境保护作为一项关乎国家生存与发展的重大课题，从思想形态、国家政策、技术手段等方面构筑农村生态环境保护圈。
一、农村生态环境保护的必要性
我国在“十一五”规划纲要中，对于农村生态环境保护作出了明确指示，提出要全面加强农村地区的生态环境保护，改变过去粗放型的农村经济发展思路，彻底改善农村的生态环境面貌。可以看出，党中央、国务院对农村生态环境保护的重视，加强农村生态环境保护，保障农民农村的生产生活环境迫在眉睫。
（一）维护农民权益需要加强农村生态环境保护
近三十多年多来，农村地区工业化发展十分迅速，尽管工业化给农村地区的经济发展带来了强大动力，但是，另一方面，农村地区的污染问题也随着产生。这些污染主要包括土壤硬化、盐碱化、水资源破坏、空气污染严重等，这些问题都给农村经济社会的发展带来了严峻的挑战。农民是农村建设的主体力量，大部分农民都常年在农村地区生活，受到污染的农村环境给农民的生存造成了严重威胁。农民作为社会环境的弱势群体，在规避农村地区环境污染的能力方面十分有限，他们往往只能够被动地承载农村环境污染带来的直接后果，对其生活水平的保障威胁巨大。农村地区环境污染的挑战十分严峻，由于环境破坏的侵权主体难以确定，农民往往难以追偿环境破坏造成的损失，而且对于农民因为环境污染而造成的困境救济渠道也很少，司法途径往往难以惠及到农民。因此，必须加强对农民的司法救助，帮助农民能够在环境污染侵权事件发生时第一时间保护农民的利益免受进一步的损害。
（二）实现环境正义需要加强农村生态环境保护
环境正义关乎同一片蓝天下每个人的切身利益，是维护人们平等环境权利的内容，是维护人们生活尊严的重要内容。随着我国城市化不断深化，城乡二元结构也越来越突出。在这一二元结构中，出于对国家经济发展的现实需要，对于工业与城市的保护，一直都是非常重视的，城市的发展在顾及环境保护方面往往都被忽略，而农村地区却需要承载更多的生态保护责任。这样一来，作为农村地区生活的主体农民，就属于环境的弱势群体，这与环境法中的环境正义的内涵存在明显冲突。为此，亟需加强农村地区生态环境法律的保护，维护广大农民弱势群体的环境正义。
（三）促进农村经济可持续发展需要加强农村生态环境保护
于我国而言，社会的稳定发展在于农业的稳定，而农业的稳定则与农村的环境好坏直接相关。多年以来，我国农村地区环境污染没能够有效的遏制，导致农村地区环境承载过多的污染，尽管农村生态对于环境污染的承载能力较强，但由于缺乏政策、资金的投入，农村地区的治污、生态保护工作都较为滞后，农业生产过程中对于化肥、农业、水资源等的不合理使用都大大加剧了农村地区生态环境的恶化，农业生产的自然生态环境水平持续下降。在这种情况下，加强农村地区生态环境保护刻不容缓，这不仅仅关乎农业农村农民的重大问题，这也是关系着社会稳定、健康、繁荣的重大课题。
二、我国农村生态环境保护方面主要法律问题剖析
自习近平总书记提出“美丽乡村”建设思想以来，各级政府在推进农村生态环境保护方面做了大量的工作，农村生态环境恶化的趋势得到了有效的缓解。但是，由于农村地区的发展模式仍然没有从根本上改变，农村生态环境保护仍然任重而道远。
（一）农民普遍欠缺生态环境保护的法律意识
我国小农经济发展的模式与思维影响着我国农业生产的方方面面，在农民传统意识当中，对于农业只需要关注好农业生产，而农业环境问题从来都不是考虑的重点。如今，随着农业生产效率的提升，化肥、农药、水资源的使用都逐渐成为农业生产的制约因素，这种情况下，农村环境保护法律法规却很难起到规范农业生产、保护农村生态环境的作用。另一方面，我国农业生产水平目前还不高，其农业生产方式还不够环保，农民的生活方式也不曾考虑过对于环境的危害性，只是关注农业生产的产量、效益等问题，而对于农副产品的随意倒放、农药化肥的过度使用等问题不太注重。调研数据显示，80%的农民不了解周围的环境情况，对于环境污染问题的反应较为迟钝，也不愿意主动积极地获取相关的环境保护信息。正是由于一直以来农村生态环境保护法律法规作用有限，农村地区的生态环境保护的思想意识没能够形成统一。当出现环境污染事件及行为时，也没有相应的应对机制，这都不利于农村生态环境保护工作的开展。
（二）农村缺乏完善的生态环境保护法律体系
在农村生态环境保护立法内容方面，由于对法律可操作性的要求不够高，导致立法的内容原则化的问题较多。绝大多数内容都较为抽象简单，而缺乏能够针对具体内容的细致的内容指标，导致法律法规的执行存在较大的弹性空间，这极为不利于法律法规的实施。这种原则性过强、立法笼统缺乏可操作性的问题，在农村生态环境保护法律法规中十分常见，不仅如此，在生态执法的程序性规定方面，绝大部分法律法规的执法程序性规定都是缺乏的。针对这些问题，需要在后续的立法及法律修订中，明确生态环境要素的法律区分，以加强农村生态环境保护的可操作性。同时，要合理制定法律的程序性规定，使得执法机关在运用生态环境保护法律法规时，能够更加公平公正，一方面既能够保护我国农村生态环境，又能够使得农民的合法权益免受不合理的执法程序的损害。
（三）农村生态环境保护执法力度较弱
我国农村地区生态环境保护执法力度不足，主要表现在两个方面：其一，在执法监督机制的建立方面，还存在较多的空白。根据现行法规规定，县级以上的环境保护行政主管部门才有环境保护监督管理的权力，这直接使得乡镇一级的环境保护监督处于空白地带，因此，在广大的农村地区，环境保护工作都缺乏相关部门的监督。这一定程度上造成了广大的农村地区环境保护工作处于监管的真空地带，造成生态环境保护的效果也不容乐观。在这种监管机制下，如果发生重大生态环境问题，上一级的环境保护监管机构需要负首要责任。另一方面，在环境保护部门中，尽管还设置有专门的法制工作机构，但是这一机构在具体的行政执法当中发挥的作用十分有限，没有受到应有的重视。其二，环保监管部门职责边界模糊。对于农村生态环境保护执法监管，由于各个部门之间都有一定的职责，但由于在职责划分中，没有经过实践的指导，导致职责的划分边界十分模糊，很多执法存在交叉、甚至冲突，各个部门之间的合作效率较低。各个环境保护机构都行驶自身的环境保护行政权力，但在具体权限、责任的划分方面，都存在较大问题，导致各个部门在解决农村生态环境保护问题方面往往难以形成合力。因此，需要改变环保部门之间在环保执法中的相互推诿、不作为等问题，切实明晰自身的职责，协调好部门之间的配合，以实现农村环境治理效率的提升。
（四）农村土地资源产权关系不够明晰
我国的土地资源实行的是土地集体所有或土地国有的政策，无论是农业生产经营人员还是承包人员，都仅仅是拥有土地的经营权或承包权，而不是具有土地产权本身。这种土地公有的情况在一定程度上必然导致农业的生产经营者与承包经营者对于生态环境保护的积极性降低。英国学者哈丁的“公有地悲剧”定理认为：当草地或其他资源是公有属性而产品是归个人所得时，草场上必然会最大限度地放牧，以获取最多的产品产出。哈丁的这个定理在许多国家和地区都有论证，这种土地拥有排他性的所有权时，必然会导致公有土地的过度使用，这也是我国农村地区生态环境污染的内在原因之一。
三、农村生态环境法制建设的路径选择
农村生态环境是社会主义新农村建设的基础，建立农村生态环境法律保护体系则是这一基础得以成型的基本保障。本文以乡村振兴战略为背景，从农村生态环境保护的实践出发，结合国内外农村生态环境保护的政策与措施，提出农村生态环境法律保护思路，以期为我国农村生态环境保护起到他山之石。
（一）加强法制宣传增强农民生态环保意识
国家必须加大力度，积极开展农村地区生态环境保护的宣传工作，以提高农民的环境保护意识。主要的宣传渠道应包括农村地区的广播宣传、电视的环保知识普及、电台的环保知识讲座、实地的会议宣传等，通过这种持久的环境保护法制宣传，使得越来越多的农民能够了解到农村生态环境保护工作的重要性，使得农民不仅仅能够学习到更多的农村生态环境保护知识，还能够使得农民的环保观念、法制意识等大大增强。除了加大环保宣传之外，还应该让广大农民能够参与到环境保护工作的执行与监督当中，农民能够在环境的评估与监督中发挥自身的经验，在制定相关环境保护标准时，农民群众的意见往往能够起到很好作用。另外，强化对乡镇领导干部的环境保护教育培训，使得领导干部能够充分认识到生态环境对于农业发展的重要性，以积极务实地推进农村生态环境保护与治理。
（二）健全农村生态环境保护法律体系
第一，要填补我国农业生态环境保护法律法规中的存在的空白，尤其是关于农村生态污染防治、基因物种保护等方面。应重点加强立法保护我国农村地区特有的基因资源与物种，严防外来物种入侵对当地生态的破环。对于广泛存在的污染扩散问题、城市污染向农村转移问题、光污染问题等，亟需制定专门的法律以填补法律法规体系方面的漏洞。第二，完善环境程序法制度。在过去的环境程序法中，对于环境诉讼的案件要求很高，普通的环境受侵害人往往难以运用法律保护自身的合法权益。因此，应该放宽环境诉讼的门槛，使得环境诉讼程序与非诉讼程序能够无缝对接，使得司法、行政、社会本身能够协调配合，解决与环境诉讼相关案件。对于环境纠纷案件，还应该建立起完善的自力救济与公力救济制度，切实保护环境受害人权益。制定符合当地生态发展水平的环境质量标准要求，使得环境保护能够切实促进地区的健康发展。加大地方生态环境保护的立法力度，使得地方立法能够更加有效地解决地区的环境保护问题，以使得法律的运用更加符合本地的实际特点。第三，修订农村生态环境保护中的不合适条款。例如，在我国的《水污染防治法》中，对于缴纳排污费数额没有明确界定，应尽快予以修改；在我国的《大气污染防治法》等法律中，存在大量的实践过程中缺乏指导的条款，应予以补充；在《环境保护法》中，对于农村生态资源的保护与环境保护的内容不够完善，应尽快修订，使得资源保护与污染治理并重。
（三）加强农村生态环境保护执法力度
其一，统一执法机构。由于目前广泛存在的环保部门之间职责交叉不清、责任推诿等情况，有必要建立上至中央下到地方的专门的环境保护执法机构，执法机构可采取垂直管理且不隶属于当地政府。这种方式能够有效提高环境保护执法的权威性，避免地方保护主义以及部门保护主义的泛滥。其二，培养素质过硬的执法队伍。“有法必依，执法必严”需要以高素质的执法队伍为基础，在建立高素质的执法队伍时，应该引进具备环境保护与相关法律基础的专业人才，高素质的执法队伍才能够应对日益严峻的农村地区生态环境污染问题。要在全国范围内开展农村环境执法队伍的统一培训，并结合实践经验，切实提高全国农村环境保护执法力度与水平。其三，健全执法监督制约机制。目前，我国农村生态环境保护执法监督主要以上级的环保督察为主，应该加大对环境保护监管体制的改革，使得更多的主体能够参与到环境的监督保护当中。还应制定更高层的规范性法律文件，使得环保督察机构的设立具备法律基础，并明确环保督察机构的法律地位、权责、履行程序等。
（四）开展农村资源产权权属改革
为避免和减少出现“公地悲剧”现象的出现，提高农村地区农民开展生态环境保护的积极性，应该明确农村土地的资源产权属性，使得农村的资源实现综合与集约化利用。与此同时，应发挥中央财政的统筹作用，发挥宏观经济政策的调控作用，从税收、补贴等方面减少农民负担，增加农民收入，引导农业生产弄粗放式、掠夺式，转变为精细化生态型运作。对于农村地区而言，无论是环境的容量与资源都是有一定的产出限度，在使用资源时，应该充分考虑环境的承载与资源的再生速度。在现实的农业生产中，农民享有较多的环境容量和环境资源，而这部分资源往往是无偿让渡给了城市居民，城市居民在消费更多的环境资源与环境容量时，没有相应的支出，但农民却需要为这种消费承担更高的成本，这显然有失公平。因此，应该建立起环境资源使用权让渡受益机制，让环境资源能够与个人利益息息相关。环境资源使用权让渡受益机制需要考虑的问题很多。其一，环境权益的初始配置需要优先予以考虑，从现有的环境资源分布来看，农村土地产权的分配反映了公平性。现阶段，作为农民的生存资源，经过几年的家庭联产承包责任制，土地给农民带来的效益得到了充分释放，作为大多数农民的生存资源，土地既无法转移，又缺乏受让人。这种情况如今普遍存在，可以开展其它类型的尝试，实行环境资源与使用权的市场分配。这样一来，农民能够通过让渡环境资源获得一定的利益，城市居民也能够获得相应的经济效益，从而更好地解决不公平现象，更加有利于生态环境的保护。
参考文献
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作者：张誉戈 单位：广西师范大学法学院
农村生态环境保护的法律问题研究 来源：网络整理
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