互联网金融竞争监管制度构建策略 本文关键词：互联网，构建，策略，竞争，监管制度
互联网金融竞争监管制度构建策略 本文简介：［摘要］互联网金融已成为金融领域的热点问题，但对互联网金融的监管制度，尤其是竞争性监管制度无论实务界还是学术界却研究不多。在蓬勃发展的互联网金融背后，不正当竞争、限制竞争等现象比比皆是，而传统的金融监管制度不同程度存在各自为战、相对滞后甚至互为抵触，客观上无法应对灵活多变的互联网金融的发展趋势，已严
互联网金融竞争监管制度构建策略 本文内容：
［摘要］互联网金融已成为金融领域的热点问题，但对互联网金融的监管制度，尤其是竞争性监管制度无论实务界还是学术界却研究不多。在蓬勃发展的互联网金融背后，不正当竞争、限制竞争等现象比比皆是，而传统的金融监管制度不同程度存在各自为战、相对滞后甚至互为抵触，客观上无法应对灵活多变的互联网金融的发展趋势，已严重制约了互联网金融的持续健康发展。因此，有必要在把握互联网金融本身特质的基础上，构建符合当前经济发展局势的协同监管制度。
［关键词］互联网金融;竞争监管;协同监管机制
2015年7月18日，中国人民银行会同有关部委联合发布《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》(以下简称《意见》)。该意见是对互联网金融监管的纲领性文件，是我国互联网金融监管的里程碑式文件。在该意见中，它将互联网金融定义为“传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式”，包括互联网支付、网络借贷、股权众筹融资、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托和互联网消费金融。它一方面为国家有关部门制定监管法规、指引互联网金融机构合规经营提供了基本指导，另一方面，囿于具体监管规则和操作指引的缺失，在宜粗不宜细这一传统思想的指导下，许多领域还存在着监管真空，从而为互联网金融领域的不正当竞争、恶意竞争客观上留下了发展空间。在相关监管细则出台之前，还有必要从学理上探讨构建互联网金融竞争监管制度的策略。
一、互联网金融竞争监管的必要性
所谓竞争监管是指“运用包括反垄断法和反不正当竞争法在内的各项竞争法律来监督和管理市场经济运行的手段或方法”。在《意见》勾勒出的监管体系中，根据互联网金融的不同业态，遵循“依法监管、适度监管、分类监管、协同监管、创新监管”的原则，为互联网金融划定了分类指导、分工负责的监管模式，比如网络支付由央行监管;互联网基金销售和众筹由中国证监会监管等。这种监管模式固然考虑到互联网金融本身的灵活性，因此在监管思路和监管制度安排上没有实行一刀切，总体而言还是预留了充分的制度弹性。但毋庸讳言是，作为一个正在蓬勃发展的新兴业态，《意见》更侧重于防范互联网金融发生系统性风险，以堵为主，但对互联网金融广泛存在的各种竞争现象，还未体现清晰的监管思路，对互联网金融业竞争的监管主要依靠行业自律，增加了市场风险。从市场看，互联网金融竞争上至少存在着如下不当竞争:第一，补贴过多过滥。互联网金融公司为了拓展市场占有率，不约而同地采用红包补贴方式，对消费者进行贴息，以吸引客源。而且红包补贴的方式多种多样，既有公开的货币、实物等直接性补贴，既有通过签到、完成任务、抽奖等方式的隐蔽性补贴，应该说，这种补贴方式本来是有利于消费者，也是通行的商业模式之一。但遗憾的是，由于互联网金融企业的竞争日趋白热化，为了短时间能尽可能抢占到最多的用户，以流量换利润，少数大企业利用其雄厚的资金实力，给予消费者过于丰厚的补贴，以巨额现金吸引消费者，可以说这种竞争已超过了商业宣传手段的必须，极大缩减了其他互联网金融企业的竞争机会，导致中小型同类企业占据份额的持续减少，实际上已构成了本文所说的不当竞争。第二，虚假宣传。虚假宣传可谓是我国商业市场的顽疾，但在虚拟的互联网金融企业中，虚假宣传更被少数不良商家运用了极致。由于针对互联网金融企业消费者无法现场勘察，这就无法通过办公场所、人员配置等直观的感受把握企业的真实情况，对这类企业的主要甚至唯一信息来源就是网络信息。这样，一个吹嘘自己是业内排名前三的互联网金融企业，其实质可能是隐藏在居民楼中的皮包公司;一个大肆宣扬自己刚拿到某某基金数亿元投资，但事实上该基金从不认识这家企业。由于普通消费者并不具备尽职调查的能力，对互联网金融企业的宣传也是半信半疑，这样客观上就造成嗓门高的企业往往能赢得更高的关注度，吸引更多的客户，但这些企业并不可能做到其宣传中所谓的高收益，低风险。他们的虚假宣传不仅扰乱了正常的市场资源配置，更无形中对真正具有资金监管实力、风控水准一流但低调宣传的互联网金融企业是极大伤害。第三，造谣诋毁。与互联网金融企业扩大自身实力如影随形的是，虚假宣传的互联网金融公司在鼓吹自己同时，也不忘对竞争对手散布虚假消息。基于网络环境传播的迅速与便捷，不实消息的传播能迅速形成病毒式传播，较短时间内就能做到人尽皆知，可谓好事不出门、坏事传千里。典型表现为雇佣水军，对竞争对手精心编造各种负面消息。如果消息属实，那还是商业社会中正常的舆论监督，但如故意编造假新闻，这就是不折不扣的恶意竞争。除了这些可以为普通消费者感知的不正当竞争之外，随着互联网金融企业的飞速发展，企业之间的兼并重组日益频繁，客观上形成了几家巨无霸企业瓜分的局面，把持了行业中的关键要素，从而借此任意限制其他经营者参与市场竞争。比如，互联网金融所有的产品都绕不开支付这个通道关口。在这种垄断型的市场环境中，中小型互联网金融企业很多是昙花一现。一方面这种几家独大的局面当然是不利于互联网金融市场的持续健康发展，另一方面由于这些中小型互联网金融企业需要生存，不得不各出奇招，以宣扬自身独特优势吸引客户，不排除极少数企业铤而走险，剑走偏锋，这就无形中进一步增加了不正当竞争的概率。
二、互联网金融竞争监管的现状
针对以上互联网金融企业已白热化的竞争现状，遗憾的是，我国现行的监管体系是严重滞后的，很大程度上没有发挥出金融监管机构应有的监管职能，反过来助长了互联网金融竞争无序与混乱。毋庸讳言的是，当前互联网金融企业的竞争监管格局还是比较混乱的，令出多门、各管一摊比较明显。没有利益的谁不愿管，有利的大家争着抢着管，这就容易造成监管空白或重叠，监管不足和监管过滥同时存在。在这些领域，就只能依靠行业自律。无论哪个国家，总会存在着铤而走险的商人，在监管缺失的领域，更易诱发出人性中不顾后果追求利润的本性。因此，对互联网金融企业监管来说，主要存在如下不足:一是监管心态准备不够充分。长久以来，我国整体监管体系都是以事后监管为主，换言之，以维持稳定为主。因此，面对互联网金融企业的种种竞争乱象，监管部门的心态还是以不出事就行，以市场自由竞争的名义放任自流—－只要不发生系统性金融风险。可想而知，在这样的监管心态下，对互联网金融企业的竞争监管自然会疏于防范。二是监管格局划分不够清晰。由于历史原因，金融领域长期是由一行三会的监管格局，在以传统金融市场上，监管部门之间权力还是比较清晰的。但随着互联网金融这一全新经济现象的崛起，过去一行三会的格局似有力不从心。因为互联网金融企业的业务展开往往涉及多个领域，是将银行、证券、保险公司各个传统相互隔离的公司相互联络的桥梁，跨境开展业务是互联网金融企业的常态，主要是依托消费场景，以解决消费者需求为导向的混合型金融。此时，如果强行套用一行三会的监管格局，将本来浑然一体的业务模型僵硬划分，无异于削足适履，显然是无法很好适应互联网金融企业这种活泼、灵活的商业业态。三是监管规则过于宽容。出于先行先试的立法心态，在制度设计上监管部门还是希望为互联网金融企业预留足够的发展空间。在发展初期的确对促进新生事物的发展提供了良好的制度保障，但随着互联网金融的爆炸式发展，以宽容为主基调的监管立场还不足以为互联网金融的良性生长保驾护航。基于立法本身的滞后性，即使是《意见》也只是提出了一些原则方向，具体监管部门的行政裁量范围极其广泛，因此，不仅互联网金融企业无所适从，不知如何是好，就连监管部门也不知运用手中权力，一个突出表现就是同一个对象，但同案不同判的现象比较明显。四是顶层设计思路不够清晰。传统金融市场是以银行为主的，对公业务占据了相当大比例，零售业务多是放贷等传统业务，利率监管也是整齐划一，在这样的金融市场上，基于业务模式的单一，金融监管的精力主要是守好底线。但随着互联网金融企业的崛起，零售业务日趋多元化，客户的要求也是多种多样，而传统的利率也被互联网金融企业以红包补贴、场景转移等方式予以多样化表达，此时如果再固守一亩三分地的监管模式，无疑还是不足的。目前新启动的机构改革中，整合过去分散的监管权力，打破占山为王的权力割据，就是其主要目标之一。过去银监会和保监会的合并，就代表着顶层设计有意突破固有的监管格局，希望在顶层设计上能有更清晰的权力界定，对此，本文认为，这种整合是适应互联网金融企业的本身特质的，相信未来必能发挥出更好的作用。
三、互联网金融竞争监管的设计思路
如前所述，互联网金融企业在市场竞争方面容易剑走偏锋，走进不正当竞争的死胡同。但当前金融监管格局又脱胎于传统金融市场，因此监管的滞后性较为明显。要实现对互联网金融竞争的良性监管，同时也不会过分挫伤金融企业的积极性，因此，首先就要在监管思路上有所突破。一是要大力推进简政放权，实现互联网金融市场的有效供给。与常识相悖的是，一提到市场乱象，人们总是下意识认为就是要乱世当用重典，也就是说要从进一步加强监管权力入手。但这种思路在实践中，很多时候却是事与愿违，一放就乱，一管就死的怪圈由此而来。针对高度竞争的互联网金融市场，监管的目标并不是为了人为踩下急刹车，而是要引导、调试、辅助市场发挥自身的资源配置功能，促进互联网金融企业的良性竞争。而这，并不是简单地以行政处罚、行政命令所能做到的。因此，本文认为，首要的就是要划清权力的边界，让市场本身发挥力量，培育自发的资源配置制度。二是要从后置监管转向常态监管。如前所述，互联网金融企业的竞争手段多具有隐蔽性，很多时候很难将各种不正当竞争行为与正常的市场宣传行为区分开来。如果继续秉持过去以罚代管的思路，相较于互联网金融企业因不正当竞争行为所带来的超额利润而言，行政处罚不痛不痒，实践中常常是交了处罚后继续违法。这不仅无助于互联网金融企业的积极发展，对监管部门的政府公信力也是极大的伤害。所以，行政处罚在互联网金融竞争监管制度中，更多是作为辅助而存在，发挥重大作用的应当是监管常态化、规范化，从过去注重对行为后果的处罚，转移到注重行为模式的监管上来。三是要从注重规范转向注重效率。长期以来，基于我国的行政传统，金融体系的监管也带有强烈的规范主义色彩，在监管模式上以合规性、合法性为第一要务，强调程序的递进。这种监管模式对大型金融机构而言是相当有必要的，但对瞬息万变的互联网金融企业而言，就不免显得落后了。有的违法行为可能刚刚被发现，按照现行规定，必须要按部就班地走完立案、取证、审批等一系列流程，可能监管措施还没下来，实施不正当竞争行为的互联网金融企业就已停止了，这样监管也就失去了应有的意义。更有甚者，有的互联网金融企业一听到监管上的风吹草动，就会未雨绸缪的事先把企业注销，换一个马甲继续实施不正当竞争行为，而法律上是无法对一个已经注销的企业实施处罚的。也就是说，如果对灵活的互联网金融企业继续强调按部就班，监管措施可能会进一步滞后。因此，在互联网金融竞争监管体系的构建上，规范固然重要，但针对互联网金融企业这一特殊监管对象，也不得不考虑以效率为导向，在监管制度安排上多适用简易程序，同时赋予一线执法人员以更大的处置权限。四是要注重监管执法的刚性。行政监管的处罚手段是非常有限的，市场准入限制、业务开展限制、罚款直至吊销执照，对互联网金融企业，本文认为威慑力还是不够的。实践中常常出现刚被处罚一家，然后还是原班人马，换一个马甲继续违法。毕竟在互联网金融企业所能获取的高额回报面前，行政监管的处罚后果还是偏轻了。国外金融市场为什么能井然有序，并不是因为公众所误解的那样是国民素质、守法意识等虚幻的因素，道理很简单，国外对这类行为的处罚，基本思路就是要处罚手段与其厚礼相匹配。对于靠欺诈等不正当竞争方式获取的利润，不仅在民事上要追缴回全部所得，甚至还要动用刑事手段，让主要负责人锒铛入狱。在这样强大的威慑力之下，互联网金融企业自己也会衡量，为了一些预期的利润付出被限制人身自由的代价，实在是得不偿失。
四、互联网金融竞争监管的协同监管策略
明确监管思路只是构建互联网金融竞争监管的第一步。对这类新型业态而言，关键的还是要调动各监管部门的积极性，以协同监管取代过去的单独监管，尽可能发挥各部门的合力，尽可能减少不正当竞争在互联网金融领域的土壤。面对互联网金融监管的复杂性，学者们大多认为进行集中监管确有必要。但这种集中监管不得不考虑我国的国情，长期实行分类管理的监管体制如果突然转向集中监管，不仅可能无法解决现有的问题，反而还会造成权力寻租、官僚化倾向进一步强化的新问题。对我国而言，与其模仿西方监管体系做集中监管，还不如根据现实的国情，放弃一步到位的思想，分步推进，稳妥实施，整合现有的监管措施，实现对互联网金融企业竞争的协同监管体制。“相较于将互联网金融中的无序状态归因于金融监管机构的分合，还不如在当前的监管框架下完善金融监管协调机制”。这就是本文所要进一步分析的，互联网金融竞争监管制度的构建策略分析。如前所述，互联网金融企业的相互竞争是非常激烈的，如果按照传统的监管思路，难免顾此失彼。对此，首先冒出的就是要协调各监管部门形成合力，一起监管。因此，实践中常常出现多部门联合发文的形式制定监管措施。但从实际效果看，这样做固然取得一些短期成果，但对互联网金融企业竞争监管的深层问题还是没有解决。如果要形成长效机制，首当其冲的就是要从思路上有所更新和突破，在顶层设计上就要充分考虑到互联网金融企业的特殊性。首先，在规范依据上，要努力实现更高层次的立法，实现制度层面的协同监管。目前监管部门出台的文件，在行政法理上还不属于行政法规，属于行政规范性文件，在制定程序上远不如法律制定那样科学，更注重对公众参与意志的表达，因此一方面这样的文件可能还不如引领金融领域的根本性变革，迫切需要更高层级的上位法对互联网金融企业实现统一监管。比如法国出台了《互联网络宪章》，其规定“非常全面、细致，内容涉及网络隐私、知识产权、未成年人权益、消费者利益、公共秩序等许多方面。当然，制定统一法典可以被认为是解决互联网领域的某种终极方案，但在目前的蓬勃发展期，许多共性问题还没有完全暴露出来，在此之前，通过某些行政规范性文件的方式予以临时监管并无不可，但必须明确的是这只是权宜之计，在规范性、科学性以及前瞻性上，行政规范性文件的效力还不足以和法律相比，在司法实践中行政规范性文件也不会被视作是法律渊源，不具有法律的参考价值。所以，针对互联网金融企业的竞争监管问题，应及早树立通过立法方式予以较彻底规范化解决的思路。其次，在执行标准上，应尽快出台统一的执法裁量标准，实现标准层面的协同监管。如前所述，由于互联网金融企业的利润极高，直接吸引了大量民间资本进入，此时如果没有政府这只看不见的手居中协调，难免会出现种种市场失灵，比如不正当竞争、恶性竞争等等。为此，监管部门在发挥各自监管手段的同时，也要注意到执法手段本身的公允性。不同地域之间，对同类不正当竞争行为处罚标准差异极大。即使考虑到东中西部的经济发展水平差异，但依然还广泛存在着同案不同判。同样是虚假宣传，同样都引起了社会公众高的广泛误解，并造成了其他企业的现实利益损害，但有的地区处罚仅仅是警告了事，有的则处以高额罚款，责令其退赔因虚假宣传而获取的全部利润。这两种处理方式本身并无优劣之分，都是监管部门手中可采用的监管工具之一，但问题在于不同的处理方式并没有充分体现出执法的公允性，而这，往往是监管措施能否取得实效的关键要素之一。因此，如果能出台统一的执法裁量标准，限制不同地区监管部门的自由裁量空间，对同一类行为的处罚标准和处罚力度能在全国范围内取得一定共识，既能避免出现南辕北辙的情形，更能有助于消除不同区域的互联网金融企业的侥幸心理，杜绝这类企业的“流窜作案”，也能显著提升执法部门的公信力。最后，在执行手段上，要充分利用大数据等先进信息手段，建立全国共享的统一执法中心，实现技术层面的协同监管。随着信息技术的飞速发展，通过数据比对，能立即从每天成万上亿笔交易数据中筛选出异常交易，这就为构建技术层面的协同监管奠定了技术基础。在具体制度设计上，可考虑设立大数据共享信息平台，本文认为，在针对互联网金融企业竞争协同监管方面将能发挥非常积极的功能。先从技术手段较为成熟的地区设立试验区，将试验区范围的互联网金融企业的交易手续纳入监管分析，在实施步骤上第一步是要实现违法违规行为的协同立案。如果某个互联网金融企业的交易数据出现极不正常、背离商业规律的爆发式增长，经信息平台初步筛选出来后，再经监管部门手动筛选需要将这类企业纳入关注名单，再根据该企业的历史数据、有无违法、核心人员团队履历等多种因素，综合考虑是否要进一步分析。这也是需要不断完善经验模型的过程中逐步总结的。考虑因素越多，今后对判断是否存在恶性竞争就更准确，从而避免消费者利益受到损失。第二步是要尝试对违法违规行为处理的协同监控。由于互联网金融企业多依托网络虚拟运营，与传统金融企业不同，并没有实体意义上易于辨认的经营场所，而当前监管部门管辖又是以属地原则为主，这就导致违法违规行为发生在江苏，但由于在江苏没有营业场所，因此监管部门无可奈何的情况。因此，有必要建立对恶意竞争的行为确立协同处理机制，管辖区域不同的多部门协同处理。比如对违法违规行为一经发现，就登记到全国共享信息平台上，由各地监管部门“认领”，由最方便管辖部门进行处理。对处理过的违法违规行为予以标记，记入该企业的诚信名单，以供其后查阅，对屡教不改的，后续处理时就要考虑更严厉的处罚。当然，这种协同监控的前提是必须依法进行，而当前各地监管部门自行发布的行政规范性文件在法理上是不能被视作法律的，带有极强的地域属性，比如江苏监管部门的文件就无法处理山西的违法违规行为。因此，协同监控的实现的必要前提就是要依据法律，而不是行政文件。只有法律的适用范围才是及于全国的。第三步对违法违规行为的处理结果实现协同发布。一方面，通过协同发布，能公开向全社会公布极少数不良的互联网金融企业的恶意竞争行为，广而告之，让这类商家无所遁形。另一方面，对同类违法违规行为的处理结果公开发布，某种意义上也是对监管部门的社会监督，由于各类行为处理结果都公开发布，促使监管部门发布处理决定前也会更审慎的考虑处理是否适当。比如中国裁判文书网公开发行以来，迅速成为全国排名前列的网站，社会公众都能引用各地法院的裁判文书进行分析、评论、对比，高质量的裁判文书和普通裁判文书孰优孰劣，一目了然，有力促进了各地法院裁判文书释法说理水准的提升。通过协同立案、协同处理以及协同发布，打造适应当前互联网金融企业发展水平的协同监管体系，不仅需要依靠监管部门的行政措施，政法部门也应当有所作为。考虑到互联网金融企业竞争的隐蔽性，为以儆效尤，这类行为仅依靠行业自律是不够的，协同监管能一定程度上遏制，但关键还是要和现行司法体系实现无缝对接。实践中地方监管部门出于家丑不可外扬的心态，关起门来进行监管处罚，从约谈、罚款、禁止准入直至吊销。各种手段固然严厉，但毕竟是在行政框架内做出的，互联网金融企业变换身份后又能卷土重来。对屡禁不止的互联网金融企业的恶意竞争而言，为更有力的维护诚实经营的互联网金融企业，还需要以更严厉的惩罚，而这也是西方发达国家的通行措施，对于通过虚假宣传、欺诈、诋毁等不正当手段获取非法利益的，不仅在法律上会让他们倾家荡产，对主犯还会判处刑事处罚。在这样的严厉处罚前，相信任何人都会三思。因此，实行协同监管体系的构建，还需要进一步显著加高违法成本，以维护监管体系的刚性。
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作者：孙疏 单位：滁州职业技术学院经贸系
互联网金融竞争监管制度构建策略 来源：网络整理
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