文化产业发展专项资金绩效审计研究 本文关键词：产业发展，专项资金，绩效，审计，研究
文化产业发展专项资金绩效审计研究 本文简介：【摘要】文化建设是新时期我国精神文明建设的重要组成部分，文化产业专项资金的设立是推进文化建设、进行文化产业结构改革的重要举措。专项资金在实际投入和使用过程中有无发挥作用，发挥多大作用需要由审计部门进行专业的绩效审计。由于文化产业的特殊性以及时代新背景，传统的绩效审计标准显然不适用于对文化产业专项资金
文化产业发展专项资金绩效审计研究 本文内容：
【摘要】文化建设是新时期我国精神文明建设的重要组成部分，文化产业专项资金的设立是推进文化建设、进行文化产业结构改革的重要举措。专项资金在实际投入和使用过程中有无发挥作用，发挥多大作用需要由审计部门进行专业的绩效审计。由于文化产业的特殊性以及时代新背景，传统的绩效审计标准显然不适用于对文化产业专项资金的评价。因此，制定新时期我国文化产业专项资金绩效审计体系标准具有重要意义。
【关键词】文化产业；专项资金；绩效审计
文化是一个民族的精神基因，是民族精神的重要标识。自建国以来，文化建设一直受到我国政府的重点关注。自2011年提出“文化强国”国家战略，特别是党的十九大以来，文化建设引起更多重视，文化建设的战略地位更加稳固。在国家战略的指引下，中央政府及地方相关部门持续加大对文化建设的投入。在文化建设专项资金总量巨大、逐年增加的背景下，对专项资金使用效率的监督已成为全社会关注的问题。特别是在当前形势下，我国社会主要矛盾已发生重大变化，文化建设被赋予新的时代内涵，这更需要政府审计部门制定新的审计标准，加大绩效审计力度。
一、文化产业发展专项资金设立的背景
自1978年改革开放以来，我国经济取得突飞猛进的发展，经济体制改革取得重大成效，但文化领域的改革步伐明显滞后。在过去的几十年中，对文化领域是否进行改革、如何改革都有较多争论。直到2003年，国家陆续出台相关政策文件，文化体制改革才开始全面实施，其中最具有里程碑意义的文件是《第十一个五年计划（2006年）的国家文化发展计划纲要》和《振兴文化产业纲要（2009年）》。在纲要中，国家明确提出了“大项目、大企业、大园区、大基地”的文化产业发展政策，该方式包括项目的政策制定、申请、评审、分配、审核等一系列环节和过程。虽然它在实施过程中具有临时组织的特点，但实际上它已成为全国社会制度协调运行的一种机制，而不是单一的项目，具有“事件导向”的特点。也就是说，由国家出台相关政策将文化产业发展专项资金包装成“项目”，政府制定项目指导方针并给予指导，再由相关企事业单位进行项目申请，最后政府通过审计、行政审批等程序对资金进行“竞争性”分配，并在实施阶段对资金的使用进行监督和审计，以更好地实现其政策目标。由于多种原因，文化产业发展专项资金的设立是必要的。第一，在我国全面进行经济体制改革，由计划经济向市场经济转变的背景下，设立文化产业专项资金是逐步取代僵化的计划经济管理模式的一种有效手段。在经济体制改革之前，几乎所有文化管理部门都是由国家设立的，只是国家机器中的“生产单位”，完全没有自主权，由国家计划管理是在文化领域进行资源优化配置的根本手段。近年来，随着改革开放的逐步深入，经济体制改革的步伐加快，文化产业领域的改革也开始逐步展开。在新兴文化产业如表演艺术、电视电影、网络娱乐、动漫游戏等领域中，传统的计划管理手段已基本退出，开始面向市场。但是，国家并没有完全放弃对文化产业的宏观调控管理，设立文化产业政策和文化产业专项资金就是一种有效的宏观调控方式。第二，设立文化产业专项资金是维护国家文化安全的重要举措。在《文化产业振兴纲要》中，明确了文化产业的国家战略地位，详细阐述了文化产业的战略意义，即通过大力培育市场主体，加快转变文化产业发展方式，解放和发展文化生产力，增强文化产业整体实力和竞争力，使其成为国民经济新的增长点。同时，通过对重点文化领域的投资，推动文化产业领域的资源重组和结构调整，切实维护国家文化安全。因此，国家设立专门的基金管理公司，由国家财政部注资，并吸收国有企业及国有金融机构的资金，通过市场化的方式对专项资金进行管理。第三，文化产业专项资金的设立是激发文化产业健康发展的根本保障。在计划经济体制下，各企事业单位等行政主体都没有自主权，宏观经济管理是通过行政计划进行的。但是，在市场经济条件下，各类企业主体并不一定执行国家政策。这就意味着，如果中央政府不设立专项资金，并将资金与重点项目进行打包，让企业家通过项目的申报和实施获得实际的经济利益，政府的产业政策就无法发挥作用，甚至会形同虚设。而政府设立专项资金后，通过贷款贴息、项目补贴、资本注入等方式鼓励各类市场主体参与文化产业的发展与改革，可以切实发挥国家政策的宏观指导作用。总之，设立文化产业专项资金是激励文化产业发展的一种有效手段，更是文化产业政策发挥宏观调控作用的必要条件。
二、文化产业发展专项资金设置及其绩效评价
基于上述原因，在国务院指导下，财政部于2008年设立了文化产业发展专项资金，专门用于文化体制改革与文化产业发展。该专项资金由党中央、国务院倡导，财政部办公厅领导，文化部办公厅协助，省、直辖市根据各地的实际情况制定。在文化产业发展专项资金设立的数十年来，随着投资数额的逐年增加、国家扶持项目的逐渐增多，在资金的申报、批准和使用等环节都出现了诸多问题。更重要的是，对于这些资金是否被合理利用、在促进文化产业发展方面到底起到多大作用，至今尚未有定论。因此，完善我国文化产业专项基金绩效审计流程和评价原则迫在眉睫。我国文化产业发展专项资金的绩效评价一般分为三个阶段：第一阶段是项目申请阶段的资格考核。财政部对自行申报的项目进行严格审查与控制，并对重点项目的实施情况进行绩效监督。第二阶段，由项目执行人向政府资金管理部门提交中期检查报告。第三阶段，政府资金管理部门聘请专业的会计师事务所等第三方组织承接项目，对其进行验收与评估，并将部分验收结果将公之于众。在实际执行过程中，我国财政部门更注重专项资金的申请和拨放，而对其资金使用情况的监督和检查却流于形式。而且，由于各地的评价标准、利益冲突、指标难以量化等因素的制约，对文化产业发展专项资金的绩效评价仍处于起步阶段，缺乏一套科学、完整的评价体系。
三、新时代文化建设对专项资金绩效审计评价标准的新要求
中国共产党第十九次全国代表大会关于中国特色社会主义新时代主要矛盾的重大论断，指出了文化发展的新方向，提出了文化发展的新要求，为新时代我国的文化建设注入了新的内涵。同时，在十九大报告中明确了中国特色社会主义新时代文化建设的基本地位。为了提高文化产业专项资金的使用效益，进一步规范和加强文化产业专项资金的管理，财政部于2012年颁布《文化产业发展专项资金管理暂行办法》。在此背景下，传统的绩效审计标准已与时代发展不符，应适时补充反映新时代要求的绩效审计评价标准。1.公平标准（平衡）。在经济学领域中，公平是指政府投入的资源和所产生的收益是否按照公平的理念分配到不同的社会群体上。从这个意义上看，公平包括两个方面：起点公平和结果公平。就文化产业而言，公平是指专项资金的投放和使用是否能够满足企业多元化的资金需求，以及能否满足项目不同阶段的实际需求，提高专项资金的使用效益。这一关于主要矛盾的重大论断也为我国的分配制度和分配原则提出了新的要求。众所周知，在改革开放初期，我国在分配领域中坚持“效率第一，兼顾公平”的原则。这一原则在改革开放初期对激发企业积极性、解放和发展生产力起到了很大的作用。然而，随着经济的进一步发展，近年来这种分配原则的弊端逐渐显露，如贫富差距悬殊、地区发展不平衡、城乡发展水平不同等。因此，目前我国政府提出“效率与公平相结合“的原则，公平已被提到一个更加重要的地位。新时期对我国社会主要矛盾的新论断，进一步指出了“公平”原则在文化产业领域的重要性。在物质需求得到基本满足的今天，精神需求已转化我国人民的主要需求，文化建设的核心就是满足人的精神需求。而文化建设的投资的不平衡，势必导致文化发展的不平衡。这与新背景下我国人民的精神需求是相违背的。因此，在文化建设专项资金绩效审计中，资本投资的公平性应作为重要的参考标准。2.合法性标准。根据《世界审计组织政府绩效审计指南》的论述，合法性是指政府管理者不应利用公共资金谋取私利，而且该项目的支出不能超过需求。在文化产业专项资金的审计中，应特别注意资金的投放是否合法。首先，项目的支出不能超过实际需求，防止铺张浪费，节省政府财政开支。其次，应特别注意政府行为是否具有合法性和适当性。在审计过程中，不仅要关注资金使用的经济性、效率性和有效性，更应关注政府在项目的申报、审核即资金发放过程中行为是否合法，杜绝在文化产业专项资金使用过程中的贪污腐败、以权谋私等违法犯罪行为。合法性标准是其他所有绩效标准存在的基础，也是衡量政府工作的根本依据。3.社会效益标准。以文化产业项目为例，其社会效益是指体现社会主义核心价值观，贴近现实、反映现实，具有一定教化功能的优秀精神文化产品所带来的社会正面影响力。文化产业发展专项资金作为一项国家政策，是政府利用财政手段促进文化事业发展，为社会提供公共产品和非公共文化服务的一种手段。因此，在资专项资金的项目评审和绩效评估中，应适当淡化经济效益指标，强化公共产品功能，加大对社会效益突出但经济效益不明显的公共项目的投入。在对文化产业专项资金绩效进行审计时，社会效益标准应作为一项重要的参考标准。4.长期评价标准。文化是一种特殊的公共产品，与传统商品相比，文化产品具有复杂性，文化产业项目也具有长期性、复杂性的特点。因此，对文化产业专项资金的绩效审计不能完全按照传统的绩效审计模式。传统的绩效审计通常以“一年”或者一个商业周期为单位，采取短期效益指标。但文化产业项目建设周期较长，且更注重社会效益，短期内很难看到经济效益。因此，对文化产业项目的资金审计也应延长周期，根据项目的实际情况确定审计时间，制定更长远、更科学地绩效标准。5.量化核心绩效标准。在绩效审计中，必须有一个客观的绩效标准来指导审计活动、鉴定经济效益、出具审计意见。一般而言，文化产业专项资金绩效指标主要从投入、过程、产出、效益四个方面进行设计，在每个环节设计具体可操作的评价指标并进行赋分，最后用加权平均法对各项资金进行加权平均，并得出该文化产业项目的绩效状况。但由于文化产业包含范围广，行业之间差距大，很难用固定的绩效标准衡量其产生的经济和社会效益，得出定性结论。这就需要审计部门组织有经验的审计师，对被审计项目进行实地调研，结合该项目的实际情况，制定出具有可量化性和可操作行的绩效考核指标。在实际运用中应及时总结经验，建立案例库，为以后的绩效审计提供参考。文化产业是经济高度发展的产物之一，在人们的物质需求得到满足后，作为满足人们精神需求的文化产业开始得到重视。为了对文化产业投入效果进行监督，国家需重视对文化产业专项资金的绩效审计，尽快制定科学、规范、可执行的评价体系，使其制度化和规范化。
参考文献
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[3]祁述裕,曹伟.文化产业发展专项资金政策:绩效评估、理论探讨及对策建议[J].行政管理改革,2018,(11).
作者：于丽
文化产业发展专项资金绩效审计研究 来源：网络整理
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