谈社会保险人的法律界定 本文关键词：保险人，界定，法律，社会
谈社会保险人的法律界定 本文简介：摘要：在我国社会保险法律制度的理论研究和制度体系中，社会保险人的主体归属始终处于无着的状态，引发社会保险关系统筹、社会保险央地责任分配、社会保险关系转移接续以及社会保险权利救济等诸多问题。产生这一问题的原因既有对社会保险理论认识的不足，又有社会保险实践对社会保险人理论定位的干扰。社会保险经办机构的职
谈社会保险人的法律界定 本文内容：
摘要：在我国社会保险法律制度的理论研究和制度体系中，社会保险人的主体归属始终处于无着的状态，引发社会保险关系统筹、社会保险央地责任分配、社会保险关系转移接续以及社会保险权利救济等诸多问题。产生这一问题的原因既有对社会保险理论认识的不足，又有社会保险实践对社会保险人理论定位的干扰。社会保险经办机构的职能特征与社会保险基本原理中的保险人具有高度的同质性，理应塑造成为我国社会保险法上的社会保险人。通过身份归属的确认、公法身份属性的识别、组织机构的完善三个方面，型塑社会保险经办机构的社会保险人身份，并以此为起点逐步构建和完善我国的社会保险法律制度体系。
关键词：社会保险人；社会保险经办机构；主体身份；法律问题
我国社会保险法制建设进入新阶段，但仍然面临诸多理论困惑和实践障碍。社会保险法律关系的主体定位即是我国社会保险法律制度建设过程中的一大理论难题。当前我国社会保险各险种皆在碎片化运行，在部分险种全国统筹的进程中，社会保险人的准确界定是不可回避的理论问题；社会保险的碎片化运行更多地体现了地方财政责任，社会保险人的准确界定是厘清社会保险央地责任的基础；在碎片化的社会保险制度下，跨统筹地区就业者的社会保险关系将以何种法律样态继续存续仍取决于社会保险人的确定；“无救济，无权利”，公民社会保险权的法律救济首先要明确的也是社会保险人。在《社会保险法》未明确规定社会保险人的法治状况下，理论上对社会保险人界定的阙如，延缓了社会保险全国统筹的步伐，无助于社会保险央地财政责任的分配，使得社会保险法律关系的转接处于法律定性不清的状态，更不利于社会保险参保人权利救济机制的建立健全。然而，社会保险法的理论研究似乎并没有对这一重要的理论问题给予应有的重视，导致社会保险法的研究在社会保险人身份“游移不定”的状况下进行，造成制度不定和理论飘忽的假象，亟待锚定。
一、现实与理论之惑：社会保险人是谁
社会保险法律制度的发展和完善，实质上是社会保险法律关系各主体间权利、义务和责任配置的制度优化，这种优化和完善首先要准确界定社会保险法律关系的主体。我国现行社会保险法律体系并未规定社会保险经办机构的保险人身份，同时对社会保险人的主体身份亦未进行明确。《社会保险法》仅规定了社会保险机构的产生办法、职能安排以及运行财务保障，而没有在法律上确认社会保险经办机构的社会保险人身份。社会保险人的理论研究并不充分，对社会保险人的界定也没有形成一致的认同。董保华教授认为：“在社会保险制度中可以将政府视为保险人，用人单位、劳动者为投保人，劳动者为被保险人。”［１］１３张荣芳教授认为：“我国的社会保险人是社会保险经办机构，属于专门进行社会保险业务活动的事业单位，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”［２］１８林嘉教授直接称社会保险经办机构，但并没有赋予其社会保险人称谓［３］２４－２５。郑尚元教授认为：“保险人，是指具体从事社会保险事务的日常管理和业务经办的机构。保险人在我国现行立法和实务中称为社会保险经办机构。”［４］１６１以上学者关于社会保险人的观点，基本代表了我国社会法学界对社会保险人的认识，可以概括为三种观点：一种认为社会保险人是政府；一种认为社会保险人是社会保险经办机构；一种直接把社会保险经办机构作为实际上的社会保险人，但弱化社会保险人这一身份定位①。当前，关于社会保险人的研究，除却观点未达一致之外，理论探讨也很少展开，而更多地着墨于社会保险经办机构法律人格的塑造，且多坚持社会保险经办机构应成为财务自由、人事独立的实体，在社会保险经办机构的保险人身份存疑的情形下，直接探讨社会保险经办机构的独立法人属性仍未切中要害。遵循事物发展的一般规律和认知的一般逻辑，社会保险人的身份归属应该是首要解决的问题，实体化组织建设则居其次。当前，社会保险的理论研究并没有对社会保险人给予应有的重视，反而呈现出不应有的忽略和轻视。鉴于社会保险法律制度的构建必然要立基于法律关系之上，进行利益的传输与平衡，对社会保险人定位的缺失，始终让社会保险制度的改革发展在不自信中艰难前行。在我国社会保险制度发展进入新阶段，将由碎片化向全国统筹迈进，城乡制度条块分割在向城乡统筹并拢，财税体制改革后央地责任划分将更为明晰的当下，明确社会保险人的角色定位和职责是社会保险理论发展不可回避的重大理论问题。我国《社会保险法》已经颁行７载有余，缘何作为社会保险法律关系研究起点的社会保险人身份如此难以定型，其面临的实践和理论困境究竟何在，社会保险人的法律属性如何定性，其职能和职责该如何塑造？本文试作以探索，以期抛砖引玉，引起学界关注，共同完善我国社会保险人制度，以推动我国社会保险制度的发展完善。二、社会保险人之惑的理论成因与现实困境社会保险人的身份属性难以确定，理论与实践的原因交互。整体而言，我国社会法学的发展起步较晚，社会保险法学的研究基本是与社会保险法律制度的建设同步发展起来的，在这一过程中，立法设计尚不周延，理论研究也略显单薄。
（一）社会保险人之惑的理论成因
社会保险人认定的理论困境，在于运用社会保险制度实现国家给付义务时，对两种法律关系的主体在一定程度上进行了重合，没有条分缕析的理性认识。首先，将政府作为社会保险人的观点强化了社会保险的社会性特征，弱化甚至虚无了社会保险的保险属性。从制度位阶的角度看，社会保险作为社会保障制度的下位概念，社会保险的制度理念应遵从社会保障的制度原理。“社会保障是国家对遭受年老、疾病、失业、工伤等伤害的公民提供基本保障的制度总称，社会保障制度具有收入再分配的功能”［５］４。从社会保障的历史来看，社会保障是资本主义发展进程中工业化的产物，并在国家与公民之间关系的博弈中实现了法制化，社会保障嬗变为公民的一项基本人权。“作为对公民人权的保障，国家应采取积极的行为，通过制度供给和直接的给付实现权利的保障”［６］１９２－１９４。“在人类生活的早期阶段，公民的生存保障完全可以依赖公民个人或者家庭解决；由于人口的增长和人类生活模式的变化，个人所面临的风险增加，其所掌握的个人资财已不能够保障个人生存之需，此时团体保障成为主流；而随着国家理论的发展，今日之国家对于公民权利之保障仅承担消极不干预的义务已不能实现公民权利之保障，国家之社会保障积极义务由此而生。综合来看，社会保障经历了从自力负责到团体负责，再到国家负责的路径”［７］７９。概言之，社会保障的实现依赖于国家的给付②。在社会保险中，国家给付责任一方面体现于制度供给，一方面体现于社会保险的政府兜底责任［８］１１０－１２６。从国家与公民的关系透视社会保险制度，社会保险制度乃国家通过保险制度完成国家给付行政之制度设计。因国家承担社会保险给付责任，因而认定政府为社会保险人。其次，造成社会保险人认定在政府与社会保险经办机构之间摇摆的主要原因，在于对社会保险之保险原理的理性认识不足。保险原理发达于商业保险，商业保险精致地渗透着保险原理的每一种元素。保险是同类风险共同体的集合，通过风险的分散和风险损失的分摊来降低每一个参保人的风险。保险在其发展的最初阶段，是风险的互助组织分摊风险损失。到近现代，则发展成保险公司。保险公司作为保险的发起者和组织者，组织起同类风险的群体，通过大数法则的数理基础精准测算风险发生概率和保费标准，通过保险人来实现风险损失分摊。组织者称为保险人，风险群体为参保人。在法律的视野下，保险人其实并非用自己财产承保参保人风险，保险人仅仅是风险共同体的组织者，为组织起某一风险共同体而努力，测算风险可能性并测定保费，汇聚基金池，在风险发生后将损失分摊到每一位参保人。其收入并非源自于每个参保人的风险交易对价，而是对组织参保群体、风险和保费测算、业务经办等付出保险成本的回收，其中包含成本之外的部分利润，这种对价在商业保险中最终由保险公司确定。“由于市场的失败，对于风险的承担从公司转由国家承担，社会保险中同样遵从商业保险的原理”［９］１７－１８。不同之处在于，国家的物质帮助权已经通过社会保险制度的建立得以实现。除却最终的待遇给付，唯独剩下社会保险的保费征缴、保险登记、权益记录和待遇支付等程序性经办事项。这也就是为什么社会保险法没有规定社会保险人，只规定了社会保险经办机构事项的原因所在。概言之，在社会保险中，由于社会保险制度的政治目的性和宪法意涵，导致社会保险价值旨归的二元化，一方面社会保险体现给付行政，另一方面社会保险为化解公民社会风险又必须恪守保险原理。社会保险产生基础的二元价值取向，直接导致了社会保险人在制度层面实体化组织建设的分裂：政府代表国家承担国家给付责任；社会保险机构具体承担社会保险业务经办，且这种分裂直接导致社会保险人认定的迷惑。最后，一种折衷主义的观点：在经办机构财权、事权与人事权不独立的情形下，避开对社会保险人的探讨，直接塑造社会保险经办机构的保险人地位。社会保险人认定的理论瓶颈在于，若依传统保险理论认定社会保险经办机构为社会保险人，则其就要承担终极的社会保险待遇给付责任，由于社会保险法规定地方各级政府承担兜底责任，社会保险经办机构自然不负担此项义务。另外，社会保险法将社会保险事务的经办职能赋予了经办机构，并没有赋予社会保险行政部门，因此，社会保险行政部门亦非社会保险人。这种认识路径有本末倒置之嫌：社会保险经办机构并非因人事、财务和组织的不独立而不具有社会保险人的地位，而是因社会保险经办机构社会保险人的地位没有被明确确立，进而导致其组织机构建设滞后、职责不清、不能很好地发挥社会保险人职能。这种认识路径与我国社会保险的历史发展是相关的，在社会保险法发展的最初阶段，我国社会保险法的理论发展稍显滞后于社会保险法律制度实践，导致社会保险法的发展，在从企业保险到社会保险，再到《社会保险法》颁布实施的过程中，都未曾进行科学的顶层设计③。
（二）社会保险人之惑的现实困境
《社会保险法》并未明确规定社会保险人的身份归属。就健全的社会保险人而言，一方面，需要具有从事社会保险事务经办的能力与法定职能；另一方面，社会保险人在发生社会风险时，理应具有承担最终给付责任的能力与义务。而我国社会保险法的规定，不仅没有正面规定同时具有经办职能与最终给付义务的社会保险人，反而在实际上，将社会保险业务经办的职能与社会保险待遇的最终给付义务，分别赋予不同的主体（社会保险法将社会保险事务的经办职能赋予了社会保险经办机构，而将社会保险待遇的最终给付义务赋予了县级以上各级政府），这实际上割裂了一般保险原理中的保险人人格，瓦解了一个责任意义上完整的社会保险人。此种情形下，《社会保险法》并未进一步对社会保险经办的保险人法律身份进行明确的立法确认，导致了在实践中将社会保险经办机构认定为社会保险人的疑惑。
三、社会保险人主体制度的理论基础
社会保险适用保险的一般原理，经过法制化改造，完成了社会保障的品格塑造。有鉴于此，社会保险必然具有保险的结构构造。
（一）社会保险的制度原理
保险与风险相伴而生，没有风险也就无所谓保险。美国风险和保险协会的保险专业术语委员会将保险定义为：“保险就是通过将风险转移给保险人，从而把偶然的损失进行分摊，保险人同意为被保险人赔偿这些损失，在损失发生时提供其他金钱方面的援助，或者提供处理风险的服务。”［１０］２３对于风险是否转移暂且不表，由此定义仍然可以管窥保险的本质特征：首先，损失于参保群体中的分摊（ｐｏｏｌｉｎｇ）是保险的核心。这种分摊达到了一种平均损失替代实际损失的作用和目的。一方面，这种损失的分摊具体体现在根据保险金的支出水平决定保费的定价和筹集，也即保险的收支平衡上，这仰赖于大数法则。大数法则（ｌａｗｏｆｌａｒｇｅｎｕｍｂｅｒｓ）意为随着损失风险单位数量的增加，实际结果就越趋近于无穷多风险单位情况下的结果［１１］３１。“当相同的社会风险在单位时间内聚集时，风险的发生率及风险造成的损失由于平均作用的效果便趋于稳定可期。因而实践中大数法则不仅是保险展开的数理基础，也是保险费率及保险费确定的数理依据”［１２］２４－３３。另一方面，保险制度中存在的风险转移（ｒｉｓｋｔｒａｎｓｆｅｒ）与损失分摊是依靠社会保险人来完成的。在社会保险的最初阶段，工人之间建立互助基金用于工伤和死亡事件发生后的补偿［１３］３。在制度外观上，风险的转移是纯粹风险从被保险人转移给保险人（可见的即是保险事故发生后参保人向保险公司的索赔）；而本质上，风险则是通过社会保险人这一机构传递给风险团体，实现了损失在风险团体之间的分摊，而并非事故当事者，在发生事故后通过与风险群体中每一个未发生风险的参保人接触并要求其分摊损失。由此，就形成了保险人的机构定位：风险分摊机制，这种机构定位不管在商业保险中还是社会保险中都同样存在。因而就决定了社会保险中社会保险人的机构定位和职能作用。社会保险在最初称为劳动者保险，里程碑式的改变，是瑞典１９１３年通过年金保险立法给予了所有年老和失能的人以社会保险待遇，扩大了社会保险范围损失分摊的范围，增强了社会保险的保险性［１４］５４。其次，损失的偶然性。商业保险完整地继承了保险原理中损失偶然性的基因。这种偶然损失（ｆｏｒｔｕｉｔｏｕｓｌｏｓｓ）具有不确定性和不可预测性。“风险的不确定性意涵指的是风险是否发生的不确定性、这种不确定性包含发生时间的不确定性和产生结果的不确定性”［１５］１４－１７“如果损失必然会发生或必然不会发生，那么就不存在不确定性，也就没有风险”［１２］１－１８。通俗地讲，损失必须是意外发生的，大数法则的适用基础即在于此。社会保险中的风险并非全部具有保险原理中风险的内涵要义和外延特征，所以社会保险制度在设计中就要进行部分修正，这种修正深刻地体现在社会保险人的设置上。商业保险关系作为一种纯粹的契约关系，权利义务明确可期。社会保险由于部分险种的风险属性不足，大数法则原理无法适用；加之社会保险本身呈现一种国家给付的目的，因而社会保险人必不能完全类比商业保险人之职能义务设置。社会保险人的权能并不完全同于商业保险人。作为一种组织者和风险分摊机制二者是相同的，但在费率订定和待遇支付上却存有不同。复次，赔偿（ｉｎｄｅｍｎｉｆｉｃａｔｉｏｎ）是指保险人就参保人在保险事故中的损失进行赔偿。根据保险的一般原理，保险原理的制度实现，最关键的环节在于保险人。保险对于风险损失的分摊和赔偿都是通过保险人来实现的。可以说，没有分摊，不成保险；同样，没有保险人，无法实现分摊。在商业保险中，赔偿是在保险事故发生后，保险人就参保人所受损失，根据合同进行的赔付。在社会保险中，赔偿是指权利化的社会保险待遇，也即在发生社会保险事故后，参保人的社会保险待遇通过对保险人的社会保险待遇请求权实现。由于权利的相对性，社会保险人的确定仍然是权利实现和权利救济的首要前提，因而是最重要的。最后，“保险业一方面积极地为社会提供了社会和经济福利，同时也在消费稀有的经济资源———土地、劳动力、资本和商业企业”［１０］４０。以上这些支出形成了保险的社会成本，保险的成本同样由保险组织承受。商业保险的保险成本是商业保险公司承担的，但包括保险公司的利润在内，最终仍然是源自参保人，这是由商业保险公司的营利属性所决定的。在社会保险中，社会保险的经办同样要支出与商业保险同样的保险成本，但社会保险作为国家给付下的公共制度供给，社会保险成本并非由参保人承担，而是由国家承担。
（二）社会保险制度构造中的社会保险人
社会保险在微观层面遵循保险原理运行，宏观层面则是国家义务与公民权利的一种连接机制，是实现国家给付和保障义务的一种制度基础设施。社会保险的制度内涵和制度目的，是在具有同质社会风险的主体间就年老、疾病等特定风险损失的分摊。社会保险原理的应用必然要求建立起社会保险制度，而制度化的社会保险必然要型塑起社会保险的组织结构。社会保险的组织结构要求具有受益人和保险辅助人、保险人和被保险人。保险人和投保人是对生的，不存在无保险人的被保险人，也不存在无被保险人的保险人。社会保险制度要求具有独立的社会保险人。社会保险法律关系具有极强的保险属性，参保人只有缴纳社会保险费，才能在风险发生时向保险人主张社会保险待遇。而社会保险作为独立的社会保障制度系统，只有具有独立的社会保险人，社会保险法律关系才能独立运行。在社会保险中，社会保险人同样构成风险的中枢传导机制，通过保险人实现风险在参保人之间的风险分摊，与商业保险相较而言，社会保险人并不具有承担终极财政责任的义务和能力④。商业保险是由保险人和参保人共同构成的一个封闭的运行系统。任何一个参保人的风险都会并且也必将传输到保险人处，由保险人在汇集的保费中进行损失的分摊，归根结底是每位参保人分摊了个体参保人的风险损失。保险人根据大数法则测定的保费收入，要能够且必须能够覆盖保险周期内因参保人风险损失而支付的赔偿，否则保险机制将面临因保险基金枯竭而无以运作，公司面临破产的境地。社会保险作为公民权利的实现机制，由国家实现对公民给付的制度设计，社会保险的保险成本由国家承担，具体由政府代表国家承担，因而社会保险人的职责仅在于社会保险风险的分摊，也即社会保险事务的经办。
四、我国社会保险人的身份塑造
社会保险人作为社会保险制度运行中的经常主体，必须予以确定。在保险原理之下按图索骥，以社会保险制度属性和目标定位进行角色匡正，确定社会保险经办机构为我国社会保险的保险人。社会保险人地位的确立与法律品格塑造仍有待理论的支撑和制度的落实。如此，社会保险事务才能有序展开，社会保险法律关系才能条分缕析、井然有序，社会保险制度改革才能在定型化的制度基础上展开，而非建立在变动不居的制度基础之上，进行海市蜃楼式的制度完善。
（一）社会保险的身份归属
我国社会保险人为社会保险经办机构。在保险的一般原理中，保险人作为凝聚风险共同体，汇集参保缴费，转移风险，分摊损失的枢纽机制，使得保险从原理得以组织制度化运作。虽然保险人应具备从风险识别到风险群体组织，再到保费收集和管理，最后到待遇支付全生命周期的职能与职责，但鉴于社会保险制度的宪法价值和制度功能，决定了其并非类似于商业保险，由社会保险人发起建立的一套制度，而是作为国家供给的公共制度，由国家公共职能部门运行。我国《社会保险法》明确规定了社会保险经办机构的社会保险业务经办职能，也就从实际上确立了其社会保险人的法律主体地位。“从目前的体制看，将社会保险经办机构做实为独立的保险人不仅必要，而且可行”［１６］２３１。
（二）社会保险人的身份属性
社会保险人的法律属性决定了与之相关的社会保险法律关系的属性。在社会保险制度中，社会保险权利义务的分配皆通过法律关系进行，社会保险人的法律属性影响着法律关系的性质，进而影响着权利义务的配置内容和方式，最终影响权利的救济和保障路径。我国社会保险人应是公法性质的法律实体，其公法属性由社会保险的制度属性所决定。如上所述，由于社会保险的非营利性，社会主体并没有去经营社会保险的动机，社会保险只能由政府通过公共制度来进行制度供给。作为实现国家给付的制度路径，为实现社会保障的公平性，防止保险制度中的逆向选择，防止参保人的非理性行为，就必须要求社会保险具有强制性。这种强制性体现在社会保险参保、缴费以及关系转接和待遇领取各环节。社会保险的制度属性决定了社会保险的强制性，而社会保险的强制性特征又需要社会保险人的公法地位进行匹配和落实。既如此，社会保险经办机构的实体化在法律中究竟以“具有独立法人地位的特殊类公益事业单位”［１７］５３－５７为旨归，还是“定性为公法上的社团法人参照有限责任公司的组织模式对其进行内部治理的公司化重构”［１８］４６－５４，抑或将其塑造为“独立于政府行政管理机构的职权与职责相统一的公法主体”［１９］１１０－１１５。对社会保险经办机构法律地位的探讨，不约而同地都指向了社会保险人的法律实体定位，归根结底，还是对社会保险经办机构究竟以何种法律实体构建，才能够具备社会保险人的权利能力和行为能力进行的探讨。“作为法律关系中的主体，须具备从事相关活动的意思能力、权利能力与责任能力”［２０］１０５－１３０。换言之，“它必须具有与其独立法人地位相匹配的权利能力与责任能力”［２１］２７。《社会保险行政争议处理办法》的规定，提供了社会保险人公法属性的实定法基础。
（三）社会保险人的组织建设
在我国的法律制度体系中，《社会保险行政争议处理办法》（２００１年劳社部令第１３号）对社会保险经办机构进行了规范化的阐释，将其定位为社会保险事务的工作机构，隶属于各地社会保障行政部门⑤。《社会保险法》规定了社会保险经办机构运行经费的财政保障，形成我国社会保险经办机构产生和运行的法律依据。在实践中，我国社会保险经办机构的实体化建设不仅十分滞后，而且相当凌乱，亟待形成统一、有序、规范化的组织制度建设。从名称上看，实践中存在社会保险管理中心、保险事业局、保险事业管理局等等，不一而足，加之各险种独立分设，就存在更多不同的称谓。这种杂乱不一的称谓，给各社会保险统筹地区和全国的行政管理带来了极大的工作量和冗务，不利于社会保险数据的统计，以及全面把握社会保险的参保和待遇支付情况并推进统筹。通过立法，规定社会保险经办机构的组织规则、命名规则和办事规则具有现实的紧迫性和重要意义。从行政级别上看，“截止２００９年底，全国各级社会保险经办机构规格为副厅级的有２５个，处级的有７７１个，科级及以下的有６６５２个”［２２］８２－８７。造成这一现象的直接原因，在于我国社会保险的碎片化和各险种的统筹层级不同。由于我国社会保险统筹等同于行政区划设置，因而统筹级别越高，相应的社会保险经办机构的行政级别就越高。社会保险经办机构的行政化，除了路径依赖之余并不存在深厚的法理基础，社会保险从行政化到自治存在一定的形成空间。我国社会保险法的理论研究亟待统一。社会保险经办机构社会保险人的身份认同；社会保险实践亟需统一的组织建设，从不同险种社会保险经办机构实体的名称、机构职责、机构属性到办事规则，都亟待进行规范化、制度化和法制化。这种组织机构和职能设置的统一，有利于铺平我国社会保险提升统筹层次的道路，消除因制度规定不统一而造成的隔阂。结语我国社会保险法学的理论研究没有给社会保险人的理论研究以应有的重视，在界定社会保险人时也呈现出很大程度的恣意，极不具有理性可言。在分析社会保险法律关系时，也是根据需要信手拈来地把政府作为社会保险人，即便认为社会保险经办机构是社会保险人，也没有给出通透可验的逻辑论证。因此，在社会保险法的原则框架下，研究探索出一套完整的社会保险理论架构，植根于我国的社会实践，让其生根发芽，最终进入立法，当是我国社会保险法制发展的正常路径。我国社会保险制度的发展，离不开理论研究对社会保险人的正面回应，更脱离不了立法对社会保险人的规制。因此，明确我国社会保险经办机构的社会保险人地位，加强社会保险经办机构的组织建设，必将是我国社会保险制度走向完善的重要一步。
作者：田蒙蒙 单位：武汉大学法学院
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