水法律法规体系建设研究 本文关键词：体系建设，水法，法规，研究
水法律法规体系建设研究 本文简介：摘要:辽宁省在国家水法规框架下，在河道管理、防汛抗洪、地下水资源保护、重大水利工程管理、水文、水土保持、节水等方面逐步建立健全了水法规制度情况，在此基础上，提出体系建设思考:国家层面加大规范引导力度、鼓励各市进一步完善地方水法规体系、跨行业部门法律需进一步衔接等。关键词:水法律法规;体系;水资源;监
水法律法规体系建设研究 本文内容：
摘要:辽宁省在国家水法规框架下，在河道管理、防汛抗洪、地下水资源保护、重大水利工程管理、水文、水土保持、节水等方面逐步建立健全了水法规制度情况，在此基础上，提出体系建设思考:国家层面加大规范引导力度、鼓励各市进一步完善地方水法规体系、跨行业部门法律需进一步衔接等。
关键词:水法律法规;体系;水资源;监督管理;辽宁省
“法，国之权衡，时之准绳”。水利管理基于这一理念，立法先行，逐步建立水利治理体系，提高治理能力，稳步推进其现代化。在实际工作中，各级水利部门的努力实践，坚持以水利立法工作为中心，兼顾立法效率与立法质量，重点关注水利改革发展立法需求，深入研究重点领域难点问题，统筹推进水法规体系建设，与时俱进并不断完善。目前水法规体系已基本建成，体系健全，内容完备，与国情和水情较适应。
1国家涉水法律法规概况
1988年《水法》———新中国第一部专业法律颁布实施，随后，《防洪法》《水污染防治法》和《水土保持法》等4部涉水法律，14件行政法规，60余件部门规章相继出台。据统计，全国各地共有地方水法规809部［1］，水利各专业管理基本有法可依，为当前水利改革发展奠定了制度基础，为水利人依法行政管理提供了支撑和保障。
2辽宁省水利法规体系建设情况当前，辽宁省已建江河堤防
2.1万km，水库792座，水闸6777座，泵站3212座，水电站192座，农村水利工程34.2万处，并先后开工建设了大伙房水库输水和辽西北供水两项具有重大战略意义的输水工程，初步建成了覆盖全省的水利工程体系，为地域经济社会可持续发展提供了完备且良好的水事基础。为保障防洪安全、供水安全、生态安全、工程安全，辽宁省本着有利于履行水利建设管理基本职责和服务民生、解决群众关注焦点的原则，持续发展和完善水法规体系，稳步推进水利立法工作。辽宁省出台水法规43部，处于全国前列。1984年6月，《辽宁省河道管理条例》———辽宁省第一件涉水地方性法规颁布以来，省本级出台了13部涉水地方法规(其中废止3部)，内容涉及河道管理、重大水利工程管理、防汛抗旱、地下水资源保护、水文、水土保持、节水等7个方面。
2.1地下水资源管理法规
辽宁省水资源严重匮乏，水资源人均占有量为全国平均值的三分之一，水资源短缺的同时，水生态环境恶化，对辽宁省经济和社会发展产生不利影响。2003年，辽宁省出台了《辽宁省地下水资源保护条例》，2011年出台了《辽宁省禁止提取地下水规定》，加强了对地下水资源的保护。以上法规的出台，从法律层面进一步明确了全面实行最严格的地下水保护政策，在地下水资源保护区和水库等地表水能够满足用水需求的区域，除消防、抗旱应急取水外，禁止新建地下水取水工程和新增地下水取水指标，已有的其他地下水取水工程全部限期封闭。2011年，省政府办公厅印发的封闭开采地下水总体方案，将全省压采地下水工作任务纳入辽宁省“大禹杯”考核指标中，开展地下水超采区科学治理，省水利厅组织市、县逐年推进开展相关工作，目前已取得明显成效。截至2018年底，已经封闭6300眼地下水井，减少地下水取水量7.68亿m3，大大提高了地表水的使用程度，有效解决了辽宁省地下水短缺和超采的问题。
2.2重大水利工程管理保护法规
2009年，省人大颁布《辽宁省大伙房水库输水工程保护条例》，不但为输水工程的安全正常运行提供了可靠而有效的法律保障，还在全国开创了工程未竣工立法保护先行的先河。《辽宁省大伙房水库输水工程保护条例》实施以来，在工程保护方面发挥了巨大的作用，随着辽宁省经济社会发展对水资源需求的加大，“十三五”期间，辽宁省提出建设跨流域水资源配置工程，即“东水济辽”工程。“东水济辽”工程通过已建成运行的中线大伙房输水工程、在建的北线辽西北供水工程和规划中的南线大连供水工程3条供水干线，将辽宁省东部地区较丰沛的优质水资源与沿线的即有水源连通联调后，补给西北部5市和中南部的7座城市，近期到2030年、远期到2050年，均满足全省各地的用水需求。2017年，为了更好地为全省新建输水工程服务，在《辽宁省大伙房水库输水工程保护条例》的基础上，出台了《辽宁省东水济辽工程管理条例》，该条例为工程的运行安全、水资源优化调配管理、促进辽宁省经济社会可持续发展提供了必要的法律保障。
2.3河道管理保护法规
2010年和2011年，辽宁省先后出台了《辽宁省辽河保护区条例》和《辽宁省凌河保护区条例》，并成立了相应的保护区管理机构。省辽河局和省凌河局及有关部门按照省委、省政府的部署，积极推进辽河保护区、凌河保护区的治理保护，通过实施河道综合整治工程、河流水质督查监测、退耕还河封育、严格保护区管理等一系列措施，使得两河生态环境得到明显改善，河道水量大幅增加，生物多样性得到恢复，生态廊道全线贯通。在全国重点治理的“三河三湖”中，辽河率先摘帽。可以说，两河的集中治理取得了丰硕的成果，以上两个条例的出台功不可没。2012年，辽宁省出台了《辽宁省河道管理条例》，该条例对河道管理范围作了进一步明确，确立了河道规划制度、涉河建设项目河道恢复保证金制度等，并增设河道采砂章节，对河道采砂加以规定并细化，使河道采砂违法行为执法有法可依，填补了辽宁省河道采砂方面的立法空白。《辽宁省河道管理条例》的实施，加强了辽宁省河道管理整治、规范了涉河建设项目和河道采砂、保障了防洪安全和供水需要，有效地维护了河流生命健康。
2.4水土保持法规
鉴于辽宁省水资源匮乏，水土流失也较为严重。水土流失减少耕地，使土地资源严重退化甚至沙漠化;流失的水土同时造成江河湖库淤积、河床抬高，影响河道行洪，引发洪涝灾害甚至其他次生灾害，不但造成生态环境恶化，还危及粮食安全，加剧贫困，最终制约经济社会发展。针对水土流失问题，全省各级水行政主管部门共同努力，取得了不俗的成就，但水土保持工作仍然存在统筹规划不够、水土流失预防和治理措施不够完善、水土保持方案不能严格落实、水土保持监测体系和监督措施不能满足工作需要等问题。2014年，省人大出台了《辽宁省水土保持条例》，全面系统梳理了水土保持方面重点难点，并加以规范。《辽宁省水土保持条例》实施5年来，水土流失综合治理力度逐步加大，基础设施建设得到不断增强，大规模生产建设活动造成的水土流失现象得到有效缓解，同时，水土保持生态环境有了明显改善。
2.5节约用水法规
中国水资源相对匮乏，辽宁省更为突出。按第二次全省水资源评估成果，辽宁省人均水资源占有量805m3(全国约2200m3)，约为全国平均水平的37%。此外，水资源总量呈减少趋势，与上次总量相比，现水资源总量减少26.9%，人均量减少29.4%。从水资源开发利用程度来看，已达40%，开发的潜力有限。辽宁省针对以上情况，将加强节水工作摆在重要位置。2018年11月28日省十三届人大常委会第七次会议表决通过了《辽宁省节约用水条例》，自2019年2月1日起施行。《辽宁省节约用水条例》中，明确了职责分工，明晰了管理体制，建立了促进节约用水的水价调解机制。另外，该条例还对超计划、超定额用水实行累进加价制度，对不同行业的节约用水措施进行区分，为辽宁省加强节水管理提供了有效的法制保障。该条例的实施，为辽宁省节水工作的法治提供了有力支撑，将促进各地完善节约用水工作体制机制，全社会、全行业、全员节水得到极大推动。
3思考与建议
3.1部分法规还需尽快修订
当前，各行各业改革正如火如荼地进行，相关法律法规建设滞后［2］。辽宁省近几年制定了水法规修订计划，对现有地方法进行了修订，如2018年修订《辽宁省节约用水条例》，2017年修订《辽宁省东水济辽工程管理条例》，但还是不能满足改革发展的需要。如当前防汛与应急管理的关系调整，需根据实际情况对《辽宁省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》进行相应调整。
3.2从国家层面加大规范引导力度
国家法律法规中存在一些另行规定的事项，目前没有落到实处。同时，按照立法不得突破上位法原则，一些罚则在实施中面临罚款额度与违法获利相比较小、威慑力不足等局面，建议从国家层面加强对地方水利立法工作的引导甚至跟踪评估工作，在立法修法中共同努力，形成上下联动机制，形成XX立法引领、定点立法试点补充、各地立法实践支撑的立法环境。
3.3鼓励各市进一步完善地方水法规体系
当前，辽宁省在国家法规基础上建立了相对完善的地方水法规体系，但各市情况不一致，省级法规在地区的实用性不强，需要各地因地制宜，明确重点。如盘锦市河道没有砂石，不存在河道采砂问题。有些地热水资源丰富地区(如鞍山市)，按水法规的水资源管理则存在局限。因此，各地衔接的具体问题，需要各市梳理本地管理涉及的领域，按照立法要求，结合当地实际，找准空白或薄弱环节，认真调查研究论证，完善地方水法规体系［3］。
3.4跨行业部门法律法规需进一步衔接
《水污染防治法》规定水资源的污染由县级以上政府环境保护部门监督管理。在实际中，某一违法行为可能既影响防洪，还污染水体，具体按照哪个部门法规监督管理不明确。另外，水资源的管理与保护分离等在实际实施中也需要进一步衔接。在河道管理方面，原《辽宁省辽河保护区条例》和《辽宁省凌河保护区条例》将河道的环保、林业、水利、国土等行业职能以立法形式收归专门机构实施，取得一定成效，此次改革后将以上条例废止，相关职能需要在新的河道条例等法规框架下重新衔接。
4结语
构建完备的水法规体系，是实现全面加强依法治水管水目标的基础。在新的历史起点上，实现水治理体系和治理能力现代化，需要水法规体系提供法治保障［4］。多年来，辽宁省构建了较完备的水法规体系，在此基础上充分发挥法律的管理、惩戒功能，使群众对法律存有敬畏之心，很好地维护了法律的权威。下一步，将结合水利改革发展，继续深入研究在贯彻水法规体系过程中急需解决的问题及其薄弱环节，完善辽宁省水法规体系，更好地为辽宁水利补短板、强监管服务。
参考文献:
［1］王俊杰，李政，汪贻飞，等.地方水法规建设情况、经验、问题及对策［J］.水利发展研究，2017，17(7):4-9.
［2］刘艳菊，李向阳.关于完善珠江流域水法规体系建设的建议［J］.人民珠江，2015(2):1-3.
［3］史瑞金.关于全面贯彻实施《水法》推进农村水电发展的若干思考［J］.水利发展研究，2018，18(5):13-15.
［4］张瑜洪，吴佳梅.加强水利法治建设推进依法治水管水为水利改革发展提供坚实保障:访水利部政策法规司司长李鹰［J］.中国水利，2017(24):11-12.
作者：江震 单位：辽宁省水利厅水政监察服务中心
水法律法规体系建设研究 来源：网络整理
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